本报记者 兰克 通讯员 张强 郭季

    美国 层层负责措施严密 分工协作遇疫不惊

    9·11事件后，美国已经把传染病问题作为生物反恐的一项重要内容。在平时的传染病预防方面，美国布设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各州各地方传染病发展情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”以及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。

    美国在预防与处理爆发性传染病等公共卫生危机方面特色鲜明，强调及时交流各方面信息，与多部门分工协作，依法对传染病患者采取隔离和检疫措施，并及时向公众发布公共防范信息，以遏制传染病蔓延。

    美国处理公共卫生危机，特别是对传染病的应急管理始终把握“首先阻止传染病蔓延，再着手找出病因”的原则。其相应的管理保障体制为：

    1、在政府行政决策部门层面，依据法律授权，颁布总统行政命令，界定传染病性质，并对卫生部门进行授权。首先，由卫生与公众服务部部长向相关方面提交危机疾病评估报告，内容包括传染病发现、发展及其影响等；其次，由副总统召开跨部门的国家卫生理事会会议，研究危机疾病评估报告，并向总统提出对策建议，特别是对疾病是否属于传染病进行界定；第三，总统就此危机咨询总医官后，根据《宪法》和《公共卫生服务法》第361款授权，视情况决定颁布相应的总统行政命令。各阶段工作是层层向上直至总统的负责制。

    2、根据总统行政命令，总医官依法授权颁布和实施传染病防治条例和规定，包括旨在阻止传染病传播的各项卫生检疫措施，对国内外传染病患者和感染者的留验、隔离、或限制性放行的规定，对传染病感染者的留检与检查规定，暂禁特定国家人员和货物入境的规定，对曾停靠在传染病病发区的船舶、民航等交通工具实行“卫生单证”制度等。

    3、在具体防范传染病条例执行方面，形成了卫生与公众服务部牵头，多部门分工协作的机制，目的在于加强传染病信息交流，并切断传染病各种可能传播的途径。参与部门主要包括海关、国务院、交通部、农业部、食品与药物管理局、环保局等。

    4、在预防和控制传染病的信息方面，美国疾病预防控制中心(CDC)主要提供具体管理与技术措施和信息。该中心及其下属的国家传染病中心主要职责包括：为决策者提供可靠的信息，并通过有效公私伙伴关系以及各类中心和计划，在美国国内及境外促进公众健康安全管理，关注传染病预防控制技术开发与应用，以及向公众提供信息和教育等。

    在处理与爆发性传染病相关的公共卫生危机方面，CDC的主要应急措施包括：利用紧急行动中心机制，展开传染病的起因、传播方式和控制措施的调查；利用紧急响应计划，在保证及时得到国内外信息的基础上，制定和更新有关传染病的处理工作和防范指南，包括传染病认定准则、隔离与检疫防范手段的建议标准、公众防范指南等；利用部门间紧急协调计划，加强传染病信息交流和对策研究，并堵截传染病各种可能的传播途径，同时通过卫生与公众服务部逐层向上汇报；利用平时就有的“与州和地方政府伙伴关系网”，通知各级政府及其卫生部门加强防范和信息反馈；利用“卫生信息通知机制”，发布公共防范传染病信息；启动“实验室网络”，动员一切力量开展有关传染病检测和病因的科研；成立有关传染病传播途径的特别调查组，针对可能的主要传染途径和场所，特别是主要的易传播场所如学校、工厂等进行调查，了解分析传染病在这些场所可能传播的方式，制定遏制传染病大规模传播的有针对性的防范措施；为危机涉及部门提供可靠、不断更新的信息支持；制定和更新从传染病诊断、调查、实验室科研和防范各环节的一整套工作和卫生防范指南，一方面使医务人员、调查人员和科研人员有章可循，另一方面防止二次污染。

    英国 吸取“疯牛”病教训 重视普及防范知识

    近年来，英国在公共卫生领域灾难频频，疯牛病、口蹄疫、猪瘟、流感等的流行，不仅严重打击了英国畜牧业，对公众健康也造成了严重损害。在处理上述危机的过程中，英国政府通过不断改进和调整，积累了丰富经验，并形成了应付各种严重流行病的机制和网络。

    英国的公共卫生监测防范网络主要由中央和地方两大部分组成。中央一级机构包括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责疫情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。地方行政当局和公共卫生部门，包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等，是整个疫情监测网的基本单元，主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。

    为了加强政府在重大突发事件中的组织协调能力，2001年7月，英内阁办公室新设立了民事突发事件秘书处，主要负责向首相报告可能引发危机的各种事件、针对各种突发事件的监测和协调指导、建立突发事件分析监测网络等，若传染病、生化袭击等突发事件发生时，负责政府和民间机构的组织协调。

    从近几年的情况看，英国在重大疫情防范中，比较重视以下几个环节：

    1、疫情监测。这是发现问题的第一步，也是英国防范监测机制中十分重要的一环。英国在疫情监测上分为自然爆发和生化袭击两大类，监测的重点包括SARS、炭疽病、天花、鼠疫、波特淋菌中毒、热兔病和其它罕见疾病等。各级医务部门发现上述疾病，必须马上向传染病控制中心报告，病例样品交由公共卫生实验室服务中心检验鉴别，如属控制范围内的疾病，由卫生部和英国保健署联合制定应对方案。

    2、下发指导纲要。对于监测范围内的严重疾病，英职能部门事先都下发有关的指导纲要。如2001年，英国公共卫生实验室服务中心，针对上面提到的几种疾病，专门下发了指导纲要，详细列出了以上疾病的特征、危害、防治措施、注意事项等，为医务人员和普通公众提供参考。

    3、疫情通报。近些年，在应付口蹄疫等重大疫情时，英职能部门每天都发布疫情通报，介绍发现的病例数量、地区范围、治疗情况和受影响的人员等，以便公众了解疫情发展趋势和严重程度，采取防范措施。英国能做到这一点，是付出惨重代价得来的教训。当初疯牛病爆发时，英国政府由于担心引发恐慌，使农业和饮食业受到冲击，在疫情初期，否认疯牛病可传染给人类，称食用牛肉不会对健康造成影响。然而，随着疫情的发展，一些人因感染疯牛病而死亡，事件经媒体爆光后，引起轩然大波，英政府因此受到严重冲击，并从中得到了深刻教训。

    4、重视普及防范知识和人员培训。疾病防范是涉及全社会的事，必须依靠公众的全面配合。为此，英政府十分重视有关防范知识的普及工作。通过文字材料、展览、传媒等多种形式和渠道，向公众介绍有关的防范知识。同时，由职责部门出面，加强对医务人员的培训，提高他们应付各种严重传染病的能力，这一点已逐渐成为英国疾病防治机制中的有机组成部分。

    法国 实施网络化管理 监测预警职责分明

    法国目前已经建立了37个国家传染病防治中心，负责监测和申报传染病相关情况。其职能是：鉴定传染病源、寻找治疗方法、观察疫情变化、及时向卫生部通报对公共健康有影响的所有情况以及提出预防疾病传染的措施。

    对于那些不属于必须申报疾病系列的传染病，法国建立了以化验实验室和医院为基础的监测体系，目的是了解这些疾病的变化趋势，掌握这些疾病的某些流行特征。针对每一种特定的传染病，国家卫生监测研究所负责建立一个网络，由地方卫生机构负责监督执行，然后将相关情况汇总到研究所。

    “Sentinelles医生网络”则是一个专门针对传染、流行性疾病导致的死亡情况的监测网络，由国家卫生和健康研究所负责协调，目前已有1500名成员。这些医生通过专门的网站，每周至少汇报一次自己的门诊情况，监测结果由上述研究所汇总、分析、公布。

    此外，为加强医院的消毒工作、避免病人在医院染病(包括手术感染、输血污染以及易在医院内部产生的、抗药性较强的一些病菌引起的疾病)还专门成立了一个监测网络———医院交叉感染调查和监测网络。

    20世纪80年代以后，法国发生了多次小范围公共卫生危机，如输血污染、疯牛病、增长激素问题、石棉危害等。为了更好地监测人口健康状况，发现和预警可能发生的危及公众健康的事件，法国于1998年成立了卫生监测研究所，其首要任务是流行病、传染病及健康环境的监测和调查，分析人口健康状态及变化，评估流行病发生的危险，监测、研究环境(污染、食品)与健康的关系，后来又扩大到工作场所健康、慢性病(如癌症)、日常生活事故分析和医院交叉感染等领域。它负责探测对公共健康构成威胁的疾病、事件，并对政府提出预警、事件处理建议，提出与社会、环境发展相对应的公共卫生政策。

    加拿大 个人地方层层设防 严把疾病扩散关口

    加拿大的公共卫生危机应急机制是加拿大公共安全应急机制的一个组成部分。经过多年发展，加现在已有一套较成熟的公共安全应急机制。加拿大目前的公共危机应对以“危机法”和“危机预防法”为法律基础。联邦和各省都有专门的危机应对机构，联邦各部门和各省都有危机应对行动中心，并都制定有本地区或本部门的危机应对方案。

    加拿大的关键基础设施保护与危机预防办公室是一个常设的联邦危机应对专门机构，根据“紧急状态法”，它的使命是应对四种形式的危机：公共安全、公共秩序、国际危机及战争危机，主要通过对各地方、联邦政府各部门进行协调来实现。它日常会对可能出现的各种危机进行监测，并在接到协助申请时，立即介入危机的应对工作，但随后危机处理的主要责任会转到联邦负责此领域工作的职能部门，如卫生部、环境部等。此外，该办公室还负责全国性危机应对计划的制定及协助各个政府部门制定自己的危机应对计划。

    加政府各部及各省也有自己的危机处理专门机构，如在安大略省的公安部下面就有专门的安大略省危机管理中心，主要职责是对危机进行预防、预备、反应和正常秩序恢复。

    加拿大危机处理的基本原则是：个人应该知道如何应对危机；当危机超过个人处理的能力时，政府部门应主动介入；大部分地方危机由地方有关职能部门负责应对，它们应是政府的最先反应机构(卫生问题由地方卫生部门负责，环境问题由地方环境部门负责)；各省都有专门的危机应对中心，负责较大范围危机的应对及对本省的地方政府应对危机提供协助；在各省危机应对中心提出要求时，联邦政府的有关部门要协助各省处理与自己部门职能相关的危机。

    从安大略省这次处理SARS的过程可以看出加拿大在处理公共卫生危机时的管理方式：根据安省的“公共健康预防与促进法”，各医院必须向所在地方的公共卫生机构报告流行病的状况，公共卫生机构要向安省卫生部报告。安省卫生部在世界卫生组织发出警告，多伦多出现4例病症和2例死亡的情况下，立即向卫生部门发出警告，并向公众介绍有关情况，安省卫生部应急计划随即启动。3月26日安省宣布进入SARS紧急状态，仍由卫生部主要负责处理，但公共安全专员介入，安省危机行为中心启动。

    俄罗斯 及时广而告之 迅速布防设卡

    俄《防疫法》规定，一旦发现某种流行病大规模传播，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局首先对流行病的传播状况做出评估，并通过新闻媒体向公众介绍疾病的传播情况、传播途径和预防建议；其次，在俄联邦首席卫生医师的直接领导下，该局紧急制定相应的防疫计划和具体措施，并以“俄罗斯联邦政府命令”的形式颁发；第三，积极组织地方各级职能机构迅速实施防疫计划；第四，将流行病的发展状况、卫生防疫计划和具体措施上报俄罗斯联邦卫生防疫委员会。

    在防范和处理大规模流行病的管理体制职能中，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局和俄罗斯联邦卫生防疫委员会是最主要的两个机构。联邦首席卫生医师则是管理体制中的全权负责人。

    流行病防疫局隶属俄罗斯卫生部，其职能是联合政府不同部门和组织预防、防止流行病的传播。主要任务是对大规模流行病的传播及时提出警告、对流行病造成的人体健康危害、不良工作环境和自然环境提出预告，制定预防、防疫计划和实施措施，加强流行病的检查和组织宣传工作，组织研究流行病的起源和病理机理。该局负责人是卫生部第一副部长、俄罗斯首席联邦卫生医师。

    卫生防疫委员会则是解决大规模传染病和非传染病、中毒等卫生防疫方面的协调机构，在联邦宪法、法律、政府规定等框架内行使权力，主要任务是在预防大规模传染病、中毒、公民卫生防疫方面制定保障国家政策执行的措施，研究解决协调工作中出现的问题，对已有的法律、法规提出修改建议，组织科研计划的鉴定和项目的投资，对联邦境内的流行病传播状况作出终结评价。委员会有权从各级联邦权力机构获得大规模传染病、中毒、违犯联邦卫生法的信息，直接听取各级机构领导人的汇报。委员会由政府副总理领导，卫生部部长、第一副部长兼国家首席卫生医师、医学科学院院长、内务部等其他相关部门的副部长是委员会的组成成员。俄罗斯各联邦主体和地方政府设有相应的委员会。委员会行政事务的执行机构是卫生部。

    俄罗斯处理大规模流行病的具体措施主要有：联邦首席卫生医师负责制定预防和防止流行病大规模传播计划；加强对交通工具、机场、车站等公共场所的卫生防疫检查工作；对医务人员进行培训，提供医务人员对传染病的诊断、预防和治疗水平，同时开展医务人员自身安全的培训；在必要情况下对流行病患者、流行病携带怀疑对象以及与患者有直接接触的个人和群体进行隔离；紧急组织有关科研机构对流行病病原及其机理进行研究，研究治疗的具体方法和药品；通过媒体向社会公众宣传预防和防止传染病的具体措施和方法；必要的情况下暂时关闭幼儿园、中小学，防止流行病在儿童中大量传播等。

    日本 重保健于平日 化瘟疫于无形

    日本历来重视预防工作。在预防工作上起主导作用的是分布于全国各地的“保健所”。日本于1947年公布实施《保健所法》，并于1993年修订改名为《地域保健法》。

    《地域保健法》规定，在都道府县的各个市、区必须设立保健所，其管辖范围包含日本本土和所有国民。这些保健所在普及地域保健、人口动态统计、改善食品营养及食品卫生、保持住宅环境卫生、维护公共卫生和公共医疗、预防传染病以及保障居民健康等方面起到了决定性作用。

    保健所定期深入居民区、学校等地或发布通知，进行日常的疾病预防工作，教育儿童养成和保持良好的生活习惯和卫生习惯。日本之所以少发生或不发生传染病，平时的预防工作是重要的保证。

    日本战后至今没有发生过新型感染症病例。10年前，日本政府隐瞒了血液制品感染艾滋病的情况，后被媒体揭露，引起轩然大波，由此引起的法律诉讼现在还在进行。4年前，日本公布了《情报公开法》，改变了隐瞒问题的做法。特别是在有关大规模传染性疾病发生时，政府可以通过包括行政命令在内的一切手段向国民公布、说明情况。其中包括：通过都道府县的保健所向国民发出通知，通过厚生劳动省网站发布信息以及通过媒体发出通知，政府还有权向媒体发出命令。这一连串的措施，使日本在发生大规模传染病及遭受生物武器袭击时，能够最大限度发挥政府的领导能力，使损失减少到最小范围。

    韩国 疫情上网随时更新 快速反应高度警惕

    韩国对流行性传染病的管理由韩国保健福祉部负责统筹，通过中央、省级、市县级三级管理体制进行。传染病管理和公共卫生管理都使用这套系统，与一般疾病医疗体系保持相对独立。

    中央政府的具体管理机构是保健福祉部下设的国立保健院，地方职能机构是各级地方保健所。保健福祉部和国立保健院下设研究院、地方政府设立的保健环境研究院等科研机构对传染病的最终确认提供技术支持。疫情确认后，地方保健所首先向省政府报告，再上报到国立保健院。

    这一疫情汇总系统目前已全部移植到因特网上。国立保健院通常每周在网上公布一次疫情周报，若有严重疫情，有关信息将在网上随时更新。

    为了处理传染病大规模爆发等危急公共卫生事件，韩国政府自2000年开始成立流行病调查组作为快速反应部队。调查组独立于原有的传染病管理体系，在接到发生疫情或者不良接种反应报告后的第一时间内即可作出反应，到第一现场进行流行病学调查，以尽快查明病因并提出对策。

    韩国还通过传染病监测网络广泛搜集各种传染病发病的季节、地区等有关信息，分析疫情的发作规律，力争做到传染病早期警报乃至疫情预报。

    每个地区的传染病监测网络都由该地区的保健所领导，监测网络的成员包括医院、药店、企业医务室、保险公司、学校等机构，每年进行一次调整。在保健所的帮助下，与医疗有关的机构搜集患者携带的病毒样本，纪录就诊人数的变化、特定药物的销量变化等等，其他机构则关注自己成员(比如学生们)的健康情况等情况，每天将这些信息提供给保健所进行处理和分析。保健所还通过这套监测网络寻找带菌者。

    乌克兰 遍设基层卫生站点 尽早发现控制疫情

    乌克兰的卫生防疫体制基本分三级，即中央(卫生部)卫生防疫局、州市卫生防疫局和地方(乡镇)卫生隔离站所。中央级除卫生部卫生防疫总局外，还有传染病预防局和“社会危险性疾病预防局”。此外，还有设在基辅和辛菲罗波尔的两个“共和国卫生防疫中心”及跨州的区域性卫生防疫机构。

    在基层，从边防卫生隔离站算起，乌克兰全国共有91个卫生检疫站，分布在各个城市、机场、铁路干线车站、河运和海运大码头、长途汽车站等。站上有专职驻站医生，在接到班机、列车等乘务组长或其他来源的疫情报告后，负责立即按规则采取行动和措施。如一旦获悉某列车上发生某种危险传染病病例，专职驻站医生要迅速赶到事发地，进行必要的检查，作出是否将当事人送往卫生隔离站进一步处理的决定，同时及时向上级报告。总之，这个基层站网的基本职能就是及时、尽早发现、迅速妥善处理、控制疫情，以便最后消灭疫病。

    有关的专项计划也是管理体系的一个重要组成部分。乌克兰已经制定和实施的专项传染病防治计划很多，如麻疹、白喉、肺结核、艾滋病等的防治计划。2002年计划实施的专项计划共有57个。在执行这些计划过程中，和世界卫生组织、联合国儿童基金会等国际组织有很密切的合作，这些国际组织在乌克兰设有办事处。乌克兰卫生防疫工作资金很有限，同这些国际机构密切合作对乌克兰具有特殊的意义。