前言

我国的城市化经历了曲折的道路。改革开放以来加速了城市化进程，取得了城市化的巨大成绩，积累了丰富的经验，但同时出现了不少问题。进入21世纪，我国城市化进入了一个新的历史发展时期，面临新的任务。在这一重要的历史时刻，我们有必要对改革开放20多年的城市化历程作简要的回顾，指出城市化过程中出现的偏向和问题，树立科学发展观，制定正确的指导方针，进一步推进城市化进程。

一、城市化的进展与成绩

改革开放，改变了国家和城市的长期封闭状态，打开了国门和城门，实现城市的全方位开放，加强城市与国际的联系，同时加速城市化进程，提高城市化水平，推进国家的现代化。城市化成为国家改革开放的既定方针、重要内容、基本政策和举措。20多年来，我国在实现城市化方面取得了举世闻名的成绩，积累了丰富的经验：

1、城市化水平显著提高

1978年底，我国全国人口为96259万人，其中城镇人口17245万人，占总人口的17.92%，城市化率不到18%。经过22年的城市化，到上世纪末，即2000年11月第五次全国人口普查，全国城镇人口达到45594万人，占总人口的36.09%。

进入21世纪城市化水平又有进一步的提高，到2003年底，全国城镇人口达52376万，国家城市化水平已达40.53%。全国设市城市660多个，城市人口达3.8亿人，建制镇为20600个，其中县城1660个，非农业人口约1.5亿人。中国城市化水平与经济发达国家之间的差距正在逐步缩小。

2、城市建设成绩斐然可观

1978年底，全国设市城市192个，其中人口超过100万的大城市13个。当时我国城市的总情况是数量少、规模小、建设差、居民穷。到了2000年底，设市城市663个，城市数量22年增加了471个，平均每年增加大小城市20个以上，其中1990至1995年，五年增加了173个，平均每年增加约35个，最多的1992年和1993年一年分别增加53个和52个。100万人口以上的大城市也相应增加到40个，增长3倍多。

与此同时，城市的经济实力明显增强。中国目前共有668个城市，容纳36.1%的人口，贡献70%的国内生产总值和80%的税收。

3、促进了经济的繁荣和发展

城市化促进了经济结构的调整和改变，结构得到不断优化和高级化，不仅改变了城市三个产业的结构比例，使第二产业和第三产业成为城市的主导产业，而且现代服务业得到飞速发展。有的城市第三产业已经超过第二产业，为城市扩大对外经济文化联系，实现城市国际化和建立国际城市提供了基础和服务。所有这一切大大增强了城市的经济实力和竞争力，并逐步迈向现代化。城市成为国家经济社会发展中心和国家的工业基地，从而从整体上提高了国家和地区的经济实力和国际地位。

4、带动农村经济，改变城乡关系

中国的城市化的一个明显特点是大量的农村人口进城。国家统计局农调总队抽样调查结果显示，2003年我国有1.139亿农村劳动力外出务工，占农村劳动力的23.2%。一方面补充了城市的劳动力，创造了大量城市财富，成为城市的劳动主力军之一。据测算，随着工业化的推进和城镇化的提速，已有9820万的农村劳动力转移到非农产业，使中国工人队伍结构发生了历史性的变化，农民工正成为产业工人的主体。第二产业中，农民工占从业人数总数的57.6%，其中在加工制造业中占到68%，在建筑业中占到近80%。第三产业的批发、零售、餐饮业，农民工占从业人员人数的52%以上。另一方面又促进了农村的发展。据不完全的统计，到城市打工和经商的农村人口达到1—1.5亿人口，他们不仅从城市带回大量收入，用于改善农村生活，支持农村生产，而且改变了价值观念和各种思想，学到技术和经营本事，有力地促进了农村的发展和建设。

5、全面提高城乡居民生活水平

我们的目标是实现现代化，全面建设小康社会。城市化作为经济社会发展的必须趋势和现象，同时也是实现现代化和全面建设小康社会的重要手段，已经并正在发挥它的作用。由于城市化水平的不断提高，有利于增加城市居民和农民的经济收入、更好地满足其物质和文化的需求，加强了城乡的物质文明和精神文明建设。

6、城市化促进了城乡体制改革

城市化是人们思想观念和经济社会关系的巨大变革。城市化不仅需要广大农村及农民适应城市发展的需要，树立城市发展观念，习惯城市生活方式，而且也必然推进城市居民观念的转变，促进城乡经济体制的改革，例如，城乡户籍制度、城市用工制度、城市教育制度、城市商业制度，农村土地制度、行政管理体制等领域的改革，以及国家所有制制度的改革。城市化非常有力地促进民营经济和个体经济的发展，开创了所有制的新的局面。我们现在的许多制度都是为适应推进城市化，或为城市化所迫，而建立和完善起来的，并同市场经济制度相吻合的新制度。

7、城市化推进了国际化

中国的城市化充分发挥了劳动力充沛、价格低廉等优势，进行国际竞争，开展国际贸易，进而纳入国际分工，融入经济全球化。从改革开放最初的广东的“三来一补”，到目前的许多农村企业拥有直接出口权，一些城市以建设国际化大城市为目标，都是与城市化的推进有关。也就是说，城市化与国际化是相辅相成，相互促进的。城市化支持了国际化，国际化推进了城市化。

二、城市化进程中的突出问题

1、对城市化理解存在片面性

尽管二十多年来，我们致力于城市化，但是对什么是城市化？特别是中国城市化的道路？等问题一直争论不休，实际上对城市化的理解在一定程度上存在片面性。有的观点完全从传统的工业化城市化或最初的老牌资本主义国家城市化模式出发，脱离时代的特点和中国的实际，片面、简单地强调城市化就是农村农民进城，特别是进入现有大城市。似乎除此就不是城市化。不考虑当前信息化时代的总体特点和中国人多地少的基本国情。因此，在实践上，迫使大城市数量的增加和规模的扩大，并超越了国力的负担。

尽管我们一直研究和讨论走中国特色的城市化道路，实际上仍然在一些地方抄袭西方国家的城市化老路，甚至墨守陈规，使城市化的路越走越窄。

2、忽视城市化形式的多样性

城市化是一个总的概念，其最终目的是让更多的居民，特别是让更多的农民享受现代城市文明，习惯于城市生产和生活。因此从“以人为本”出发，其形式是多样的，道路是多条的。可是我们的城市化最初以“户籍”为唯一标准和指标，继而以“居住地”为主要和硬性标准和指标，似乎只有进入“城市”居住的居民才算是城市居民，才是实现了城市化。因此，不少地方化巨资规划建设城市或城镇，不顾居民负担和政府财政，急于集资大造新城。甚至搞大拆大建，或乱拆乱建，强迫“农民进城”，追求表面的城市化指标。城市化变成了“造城化”，城市化等同于造城运动，造成资源的极大浪费。

3、漠视城市化的地区差异性

中国幅员辽阔，地区差异悬殊，城市化应有不同的形式、道路和水平，可是我国东西南北中，自中央提出要加速城市化进程，都提出同样的口号，几乎要求达到同样的水平，采取共同的办法。忽视从地区的历史发展、经济水平、民族特点和具体情况出发，有的放矢、实事求是地推进城市化，制定不同的道路、策略和形式。

4、城市化经济基础不扎实

城市化既是一个动力，更是一个结果，城市化是经济社会发展的结果和必然要求。城市化的基础，一是市场经济，二是经济发展。市场经济的建立和完善，经济社会高度发展，必然要求达到相应的城市化水平。所以经济，特别是农业经济是城市化的基础。我们有的地区不是着力去发展经济，特别是农业经济，而是追求表面的、形式的城市化，其结果城市人口增加了，部份农民也进了城，但是并不为进城农民提供工作岗位和社会保障，致使进城农民成为城市贫民，个别人生活无着并沦为乞丐，给城市带来了压力和负担。

5、强制征地，无情地剥夺农民

城市化既是人口的城市化，同时是土地的城市化。随着城市人口的增加，城市用地必然增加，但同时必须解决好失地农民的问题。可是，在我国的城市化过程中却有相当一部份地区和城市却没有处理好人地关系。任意地通过行政手段，如扩大市区，撤县并市、撤县改区、宣布城市化或取消农民等方式，实现表面的城市化，使农民变市民。其实质是通过行政手段，剥夺了农民的土地，强迫农民进城或改变身份。即通过剥夺农民的办法，让农民付出失地又失业的代价来实现城市化，重蹈资本主义原始积累初期，通过对农民的剥夺，迫使农民进城并沦为城市无产者或贫民的城市化老路。强行的、自上而下的、行政命令式的城市化政策已经在一些地区造成了比较突出和严重的矛盾和问题。没有处理好农民及其土地的城市化，不论大城市建设得如何富丽堂皇，城市化率如何上升，都不能算是成功的城市化。

6、重数量轻质量倾向明显

城市化既存在数量、速度和水平的问题，但同时更有质量的问题。城市化的质量核心标志是实现城市化的居民的经济收入和生活水平是否稳定提高，有无必要的保障，城镇能否可持续发展。许多城市和地区在城市化过程中只重视数量，不重视质量；只重视建设不重视管理。盲目追求指标，不务求实质。城镇规划面积很大，基础设施建设却十分薄弱；市场建设气势恢宏，却有场无市缺乏人气；城市化率节节上升，居民生活却缺乏保障；GDP增长很快，但环境越来越差。如此等等，都是城市化重数量而不重质量的表现。

7、城镇结构体系不完善

根据中国的地理、人口、环境和效益，中国的城市化目标是要建立科学合理的城市体系。然而，在实践中，时而以发展大城市为主，时而又以小城镇建设为重点，提出“小城镇、大战略”。建市道路狭窄，级别过多，体制单一，突出行政，忽视经济。更让人不能理解的是，国家实施第十个五年计划提出要加速城市化进程。可是就从这个时期开始，就冻结了小城市，特别是县级市的建立和发展，从而使城市数量从1996年起就停滞不前，从1999年开始反而有所减少。无形之中使城市化的压力集中于已有的城市，特别是大城市，导致大城市的盲目扩大。从规模序列的城镇体系形成上大下小，倒金字塔形，基础不稳固。

8、对流动人口政策失当

农村人口向城市流动是城市化的必然现象，是城市化的积极因素。流动人口是农村中文化层次较高，整体比较优秀的群体，也是城市化中最活跃的有利因素，是准城市居民。对流动人口采取正确的政策是城市化的需要，可是我们的许多政策，包括称谓，是与城市化方向背道而驰的。总体上是排斥、排挤的政策，好象地主对长工，资本家对工人，采取既需要又讨厌的态度。称谓总是包含贬意，始称盲流。对许多认为是较好的岗位、工种只留给“城里人”，对打工农民进行限制。农民工只能从事城市居民不愿干的工作。农民工干着最脏、最累，也是最危险的活，但得到的报酬却最低。去年全国死于工伤人员高达13.6万人，其中大部分是农民工，特别是在矿山开采、建筑施工、危险化学品3个农民工集中的行业，农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上。即使如此，农民工应得的报酬还经常被拖欠，甚至拿不到。至於子女教育、医疗保险、住房条件等更是与城市居民不能相提并论，不能享受城市市民待遇。至於个别城市居民或政府官员对农民的歧视和污辱更不堪忍受。说到底是对农民不是平等对待。仍然是城市是城市人的城市，而不是国家的城市，完全看不到农村、农业和农民对城市建设和发展所作的巨大的贡献。

9、城市与农村不协调

城市化的目的主要是为了农民，是为了促进城乡的协调发展。可是我们的城市抽走了农村的壮劳动力，抽走了农业生产骨干，同时带走了生产资金，因此使农村成为老弱病残的天下。“进城青壮工，收禾童与姑”， “城市像欧洲，农村像非洲”，虽然只是一些地方流传的说法，但多少形象地反映了中国城市化过程中出现的现实。一些农村，种庄稼没有劳力，搞生产缺乏资金，从而生产萎缩、田地荒芜，产业不振，经济凋敝，没有活力。由此难免产生一系列社会问题。

10、基础设施建设薄弱

城市化不仅是城市人口的增加，更是城市和城镇现代化建设的推进。当然，在城市化进程中，不乏城市建设搞得好的城镇，但是从许多城镇来说，城市基础设施建设滞后，特别是供排水设施不强；油电气等能源供应不足，环境治理生态建设落后，城镇抗灾防灾能力脆弱，设施的科技含量极低，致使灾害频频发生等。许多小城镇交通不便、市场混乱、垃圾成堆，污水横流、水体恶化、河流干涸，生活环境和卫生条件较差。所以，放开户口强拉农民进城，而进城农民却寥寥。政府一厢情愿的城市美化运动，亮起来工程，欧风一条街、亲水居民区、政府中心广场、领导形象工程等，多数是好看不实用，有的更有其名而无其实。不仅严重脱离实际，而且浪费大量钱财，是借城市化之名，行个人升官之道。

三、坚持正确方向，加速城市化发展

进入21世纪，已经形成整个国际经济的新格局。我国经过20多年的改革开放，建立了社会主义市场经济的新体制，经济实力、发展水平同改革开放初其，已不能同日而语，而且面临全面建设小康社会和实现现代化的新的任务。城市化的基础、背景和环境已经不同往日。所以，我们必须认真总结经验，发现问题，提出新的认识，并以此为基础明确指导方针，整合资源，进一步推进城市化。

1、坚持“以人为本”

尽管对城市化内涵有不同的理解，对我国的城市化道路存在分岐，但是城市化必须坚持以人为本。城市化的目的是为了人，特别是为了农民，是为了使更多的人享受科学技术和现代生产力发展的成果，享受现代城市文明。达到此目的，不论你是城市户口还是农村户口，不论你是居住市中心还是住在城郊，甚至城市周边小城镇，都要以满足人的需要，包括物质和文化的需要，以及全面提高人的素质为根本。城市的建设与扩大，城镇的建立和发展都要有利于实实在在提高人们的经济收入和生活质量。因此凡是离开人的需要和人类的发展的城市建设都是不合理的。“以人为本”就要保证人的全面发展，促进人的能力和素质的提高。要使进城农民和农村整体走向城市，就必须通过加强教育、发展文化，培养和锻练农民掌握适应城市需要的生产知识和业务能力，同时养成与现代先进的城市生产方式相适应的生活方式、道德风尚和文化修养。这既是农村的任务，更是城市的任务。

城市化不仅是经济发展过程，同时是教育的普及过程和文化的传播过程，是经济、文化和教育的三管齐下或三位一体。

2、坚持实事求是

城市化既是一个过程，也是一个结果，它受着非常复杂的环境和社会因素的影响和制约。因此，城市化的水平、速度、模式、结构、方式，不仅各个国家不同，而且在我国的不同地区也不相同。所以，大到一个经济区域或一个省市，如东中西部，长三角、珠三角、京津冀等，及江苏、浙江、广东等；小到一个县镇，不能要求以同样的速度，相同的城市化率和同样的方式来实现城市化，不能对不同地区自上而下规定统一的城市化率等指标，更不能以一个地区的城市化模式生吞活剥，应用或指挥另一个地区的城市化。

坚持实事求是必然形成城市化模式的多样性，进程的差异性和道路的区别性。要形成城市化的生动活泼的局面。

繁荣小城镇经济要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。产业发展、基础设施、教育建设、文化设施等该集中的要尽可能集中，如居民居住等不必强制性集中，更不必一切都拆旧建新或弃旧建新。对城市化过程中的居民住宅，重在满足基本需求，搞好交通和通讯，保障能源供应，同时有利生产、方便生活、节约土地，而不追求形式上的集中，一定要因地制宜。

3、坚持科学发展观

科学发展观就是尊重客观规律，按规律办事。城市化同样存在客观规律。城市化的规律就是综合协调发展，统筹各种关系，讲求速度与效果的统一，数量与质量的统一，形式与内容的统一。重在效果，重在质量，重在内容。城市建设百年大计质量第一，不能片面追求速度和数量，坚决杜绝豆腐渣工程。

科学发展观要求经济与社会协调发展，城乡统筹安排。只有经济的发展，而没有相应的社会的发展和文化的建设，不可能成为一个先进的城市。经济发展也需要结构和谐，而不以GDP论英雄。

4、坚持地区和城市特色

中国不仅人口众多，而且地区和民族的差异性明显，同时城市具有不同的类型、规模、性质和区位，历史和文化。城市化过程中，城市的发展和扩大必须要从城市自身的特点和功能出发，形成特有的产业结构、企业结构和行业结构，从城市规划、城市设计和城市建设维护和张扬自己的特点。在现代的城市竞争中，特色是真正的竞争力。

不同地区城市化的进程、速度和水平都不相同。例如，大家争论较多的城市化道路是以大城市为主，还是以小城镇为主？如果结合地区的特点，我们认为，有的地区要以大城市为主，有的地区可能要以小城镇为主。从时间上说，改革开放初期由于大城市没有得到一定的发展，可能就要以大城市为主，当大城市有了一定的基础，具有相当的经济实力，辐射力较强之后，就要转向发展中小城市和城镇。所以，脱离开时间和地区，都很难作出正确的结论。

5、坚持安全第一的观念

亚里斯多德有句至理名言，并引为经典：“人们为了安全，来到城市；为了美好的生活，聚居于城市。”这是城市最基本的内涵。城市比农村能保证人类更多的安全。因为，聚集在一起的人类形成更强大的力量，共同来保护自己。但是，经济社会的发展，城市规模的无限扩大，特别是对自然资源的掠夺和破坏，人与自然的矛盾会不断的激化，或遭到自然的惩罚和报复。同时城市规模的无限扩大，产生复杂的社会问题，特别是穷富的差异，人与人之间的矛盾也会不断的激化，再加上人与物之间的不和谐，形成错综复杂的矛盾。在人与自然，人与人之间矛盾不断激化的情况下，形成冲突、对抗，各种各样的自然灾害和人间娲害不可避免，甚至越来越严重，危害性越来越大，变得不可预测。因此城市由安全变成危险。可以说，城市的安全感愈来愈低，生活在恐慌和不安之中，甚至不如有的农村。

城市化必须增加安全感而不是降低安全感，城市化要为达到人与自然的和谐，人与人的和谐创造环境和条件，制定相应的政策。人与人之间的和谐的最重要问题是缩小城乡之间的差别和穷富的对立。

6、坚持可持续发展

可持续发展不只是环境治理和生态建设，更不限于植树种草，或单纯能源的节约使用，而是新的城市发展观，崭新的理念，体现在城市的整体规划、设计、建设和运行中。人们为城市的可持续发展逐渐形成新的概念和指导思想。例如，城市区或大城市区概念比城镇孤岛式、块状形概念能更有利于可持续发展。水是城市的生命，是制约城市发展的瓶颈。城市供排水系统的设计就要体现可持续发展。原来只是以卫生学为基础，将污水和雨水一起排走，现在就要考虑雨水的渗透、蓄积和利用，要发挥城市水文效应，增加透水道路路面。这要求城镇，特别是新城镇的排水系统设计，必须寻求以蓄滞水系为特点的新的技术方案，改变了居住区的规划布局方案，使之与蓄滞水系相适应。城市的许多领域都是如此。

7、坚持合理利用土地

城市化从总的来说是有利于土地的合理、科学和有效利用。我们只有一个地球，人类共享土地。但是如果不能制定正确的城市化政策，特别土地政策，就会带来土地的滥用浪费，造成对土地的掠夺，产生许多土地问题。野蛮征地不是城市对农村土地的掠夺吗？土地政策包括城市土地政策和农村土地政策。城市土地政策是城市合理的用地结构，正确的居民住房政策，正确的土地市场管理等所构成。农村土地政策包括耕地保护政策，农民宅基地政策等。特别要重视处于从农村变成城镇，从农民变成市民过程中的土地政策。如，对两栖居民、两栖家庭的土地政策。这是一个极其复杂的问题，需要进行认真的研究解决。在推进城市化过程中使城乡土地得到更合理和有效的配置和利用。