教育无疑是事关中华民族长远发展的头等大事，但在中国西部，很多地方的中小学校舍依然是令人惊心动魄的简陋。这是贵州省织金县茶店乡中心校工作人员向一个考察团提供的资料照片，摄于2006年6月。(图片来源：http://www.gydpx.org)

中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，目前中国公办高校向银行贷款规模约在1500亿～2000亿元之间。个别高校贷款已高达20多亿元。

高额债务已成为高校发展的沉重负担。由于数额巨大，一旦资金链断裂，会带来巨大的金融风险。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值(GNP)的比例，在20世纪末达到4%。提出这一目标的当年，即1993年，该项比例已接近3%；然而，到2000年，这一数字仅为2.87%。经过7年时间，4%的目标并没有如期实现。

2006年7月到11月，温家宝总理先后主持召开了四次教育工作会议，强调要千方百计地增加教育投入，努力实现财政性教育经费占国内生产总值(GDP)4%这个目标。

国家财政性教育经费支出为何要占GDP的4%？我国是否具备达到4%的财力？如何才能达到4%？3月5日，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇接受了《科学时报》的采访。

责任不明确导致目标未实现

国家财政性教育经费，是指国民收入分配中用于教育方面的开支，即中央和地方政府在教育上的经常性支出和资本性支出，主要是各级政府的财政拨款，不包括家庭教育支出。由于历史和国情，我国目前的财政性教育经费还包含尚未纳入预算管理但仍属于预算资金的城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出等项。

“财政性教育经费支出占GDP比重的4%，这是一个非常重要的教育投入指标。这个目标如果能够实现，其意义是非常大的。”周洪宇介绍，早在1988年，国务院就委托原国家教委成立教育经费研讨小组，专门讨论教育投入的问题。该小组根据当时和今后一个时期里支撑我国教育事业改革和发展的实际需要，首次提出了4%的说法。

“考虑到当时发展中国家公共教育的投入平均已达到了4%，而在上世纪90年代，我国的这项指标已接近3%，所以制定了用7年时间达到4%的目标。当时认为是可以实现的。但是在实际执行的过程中，始终没有达到。”周洪宇认为，主要原因在于责任不明确，这笔教育投入究竟该谁出，没有分清楚，而且目前缺乏有效的法律法规保障，所以落实不了。

需要指出的是，教育投入的绝对值并不是越来越少，而是没有跟上国民生产总值增长的速度。周洪宇解释道，这也是4%的目标没有达到的具体原因之一。

中国教育在负债运营

周洪宇说，国家财政性教育经费占GDP的比例应尽早达到4%，是维护政府承诺严肃性的需要，是达到国际公共财政性教育投入平均水平下限的需要，更是教育事业健康发展的需要，以及化解当前教育债务危机、消除社会隐患、维护社会稳定的需要。

周洪宇指出，2000年，全国中小学事业经费拨款尚不足以支付教职工工资，缺口达141亿元，近2亿的中小学学生公用经费缺口256亿元。从1997年到2000年，普通高校三年净增在校生规模380万人，按应投入标准计算，应达1600亿元以上，但3年的实际投入总额仅为800亿元，缺口近半。

“由于教育经费的持续紧缺，许多农村中小学至今连基本的办学条件都得不到保障。”周洪宇说，据国家教育发展研究中心近年来对西部地区农村中小学的抽样调查，样本小学课桌椅残缺不全的占37.8%，实验教学仪器不全的占59.5%，购教具、墨水、资本、粉笔等资金不足的占32.5%；样本初中课桌椅残缺不全的占49.5%，实验教学仪器不全的占70.3%，购教具、墨水、资本、粉笔等资金不足的占35%。而在高校，由于经费投入长期不足和高校连年扩招，教育经费缺口增大，部分地区普通高校的生均经费和生均办学条件出现了相当程度的下降。

“某种程度上，我国的教育发展在负债运营。”周洪宇说。低水平投入造成教育经费缺口巨大。为了生存和发展，中小学和各高校都不得不为教育举债，相当多的学校卷入债务危机。

周洪宇在近几年的调查中发现，在基础教育阶段，20世纪90年代末，为了“普九”达标，不少农村学校举债搞建设，形成巨额债务。2000年，安徽省就达20亿元，广东农村义务教育负债也很普遍，个别县甚至达3亿元，是其年财政收入的2倍多。

高等教育阶段，由于大学扩招使在校生的总规模迅速扩大，而大学经费投入却没有相应地增长，公立高校贷款扩建校园十分普遍。中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，目前中国公办高校向银行贷款规模约在1500亿～2000亿元之间。个别高校贷款已高达20多亿元。有人认为高校贷款总量在2000亿～2500亿元之间。

“负债对教育造成了前所未有的伤害。”周洪宇继续说，在基础教育阶段，自2000年以来，许多地方发生债权人封堵校门或教室、殴打教师和校长，乃至将校长告上法庭并使其身陷囹圄的事件，严重影响了学校正常的教学秩序。

对高校来说，随着2008年前后还贷高峰的到来，由于贷款额度太高，部分高校已基本没有偿还能力，有的连利息都难以承受，“破产”隐患凸显。高额债务已成为高校发展的沉重负担。由于数额巨大，一旦资金链断裂，会带来巨大的金融风险。

周洪宇估计，目前中国教育负债总额高达3500亿～4000亿元，“这就是巨大的教育危机”。

我国财力足以实现4%目标

“从政府财政收入的增长趋势看，达到4%的目标是完全可行的。1999年至2006年，我国经济总量翻了一番多；财政收入增长率更是高达20%以上。2006年，全国财政收入预期高达3.9万亿元，增幅达24%。财政收入在国民生产总值中的比例将保持稳步增长的势头。因此，国家完全具备在2010年实现4%目标的财力。”周洪宇指出。

根据国家统计局公布的数据，2001～2005年我国GDP的平均增长率为8.8%，并且估计未来10年可以保持每年8.8%的增长速度。从1993年到2006年，我国财政收入年平均增长率高达18.94%。

“我们就先保守地设定，未来4年GDP的平均增长率为8.8%，以此来计算我国GDP的总量。”周洪宇说，2006年，我国GDP总量是20.94万亿元，据此计算，到2010年，GDP总量将达到29.34万亿元，将近30万亿元；同时，2006年，财政收入总量为3.9万亿元，而2010年将达到7.8万亿元。

再来看财政性教育支出占财政支出的比例：1993年到2004年，保持在15%～20%之间，其年增长率在10%～20%之间。“只要每年财政性教育经费投入保持在每年财政收入的15%～16%之间的水平，就完全可以在2010年实现财政性教育经费占GDP 4%的目标。”周洪宇进一步解释，目前财政性教育支出占财政支出的比例每年不断波动，而且地方政府的投入有的年份达不到15%，所以影响了4%目标的实现。

给政府的四点建议

“所以这不是一个钱够不够的问题。在财政上，在理论上推测是站得住脚的，问题是理论上的东西要把它变成现实不是那么简单，这就是我们今天要呼吁的。”就如何实现4%的目标，周洪宇给出了可操作性的建议。

首先，要提高认识，加大投入。周洪宇建议，自2007年起，到2010年四年内，中央本级财政支出中教育经费支出的比例，每年按同口径至少比上一年增加1个百分点，到2010年时与2006年相比，争取至少共提高4个百分点左右。与此同时，省级政府本级财政支出中教育经费所占的比例，每年平均增长至少2个百分点；省以下各级政府(贫困地区除外)本级财政支出中教育经费所占的比例，每年也能平均增长至少2个百分点。

建议国家财政性教育经费支出占GDP的比例，按照每年递增不少于0.25个百分点，最好0.3个百分点的速度提高，在2010年达到4%的目标，使我国的教育经费在现在每年5000亿元左右的基础上翻一倍，达到1万亿元左右的总额。

其次，完善法规，形成机制。要尽快制定《教育经费投入法》或《教育预算法》，从法律层次上保证教育投入。在《教育经费投入法》中，要将各级预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算；应规定各级政府教育经费投入总量；完善教育财政预算决策程序；必须以法律形式明确各级政府间教育投入责任，明确各自承担比例。

从国际上看，中央和地方政府教育财政投资分担比例一般为60∶40，而我国平均为37∶63。考虑到实行分税制后，中央财政收入大增，因此，在新增教育经费的总量上，应加大中央政府的投入比例，逐步使中央与地方政府承担比例达到60∶40。

再次，要分类承担，分项负责。新增教育经费投入实行中央和地方共同负担的原则，还要实行“分类承担”的政策。具体而言，即对现有的592个国家级贫困县新增的教育费用，应由中央政府全部承担；对欠发达的西部地区(不包括国家级贫困县)则由“中央和省共同负责，以中央为主”；对于中部地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占50%”的投入机制；对于发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。在项目方面，要实行“分项负责”。

最后，分步实施，分层推进。新增教育经费主要投向流程是，在学段上，先小学，后初中，再高中；由基础教育，到职业教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，先投入国家级贫困县——中西部农村地区(不包括国家级贫困县)——发达地区。从城乡看，先农村，后城市。在教育投入方向上，重点推行全免费义务教育，先免学杂费，再免教科书费，并补助贫困生伙食费，再改善办学条件，再提高教师待遇。

2010年，是4%目标提出后的17年，已超过国家法定的达标时间10年，对于广大群众来说，这一过程已显得过于漫长。“我的想法就是把'逐步’变成'尽快’，'尽快’就是2010年，要有紧迫感。”周洪宇如是说。