摘要：本文分析了我国水污染的转型特征，即从单一污染向复合型污染转变；从工业污染为主向生活污染为主转变；地表水进入富营养化阶段；流域性水污染问题严重；水污染事故进入高发期；水污染引发水资源短缺、水生态和水灾害等问题。在分析水污染加剧原因的基础上，提出了有关政策建议，包括重新评估污染物减排目标，采用适应性管理方法；加快污水处理企业改革的步伐；发挥价格杠杆作用；建立多元化的投融资机制。

    关键词：水污染 转型特征 政策建议

    一、中国水污染的转型特征

    当前我国的水污染形势已经发展到非常严重的地步，呈现出复合性、流域性和长期性，并处在急剧的转型过程中，其主要转型特征包括以下六个方面：

    1、从单一污染向复合型污染转变

    近年来，我国的水环境污染已从陆地蔓延到近海水域，从地表水延伸到地下水，从单一污染发展到复合性污染，从一般污染物扩展到有毒有害污染物质，已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放彼此叠加、各种新旧污染与二次污染形成复合污染的态势，在区域和流域范围(特别是长江、珠江三角洲以及环渤海地区)已出现大气、水体、土壤污染相互影响的格局，对食品安全、人体健康构成了日益严重的威胁。

    同时，由于随着城乡生活垃圾的迅速增长，大部分没有得到妥善处置，垃圾围城和随意堆放现象严重，污水渗漏直接影响城乡地下水。大量的、分散的养殖业废物排放倾倒，农村生活污水增加，以及面源污染的不断扩大，在东部沿海地区，面源污染以开始超越点源污染，成为主要的水污染源，导致中国各流域支流、河网以及地下水的水质持续快速恶化，复合型水环境污染程度不断加重。尽管当前受经济大环境的影响，乡镇企业增长速度放缓，但大量在城市难以生存的重污染行业和企业开始向农村地区转移，加上农村生活污染的比重也有一定幅度的攀升，这些因素导致了农村的水污染呈现出不断加剧的趋势。

    2、从工业污染为主向生活污染为主转变

    随着工业结构的不断调整和优化，政府管理部门加强了对工业污染的控制，使得工业废水的排放量和污染负荷呈现逐年下降的趋势。与此同时，随着城市人口的增加和生活质量的提高，生活污水的排放数量和污染负荷正以较快的速度上升。

    目前，生活污水排放量已经超过工业废水排放量，成为污染的主要矛盾。根据2006年中国环境状况公报，图1、图2列出了全国近年(1997-2006)废水和COD排放量。从图可以看出，近几年中国污水的排放总量稳中有升，从1999年开始，生活污水的排放量和COD排放量一直超过工业废水排放量。图3表明，从2001年到2006年，生活污水的氨氮排放量明显超过工业废水，并且比工业废水氨氮排放量多一倍左右。

    图1全国近年来废水排放量

    图2全国近年来COD排放量

    图3全国近年来氨氮排放量

    3、地表水进入富营养化阶段

    我国从20世纪80年代初开始，大力推广化肥的施用，化肥总消费量迅猛增长，与此同时，农作物播种面积没有明显变化(见图4)，所以单位播种面积的化肥使用量呈现出快速增长的势头。目前，我国的化肥年使用总量已跃居世界之首。但是由于传统的施肥和灌水技术相当落后，致使化肥利用率偏低，氮肥的单季利用率仅为30%左右。由此造成大量的化肥通过不同的损失途径进入环境，不仅导致地表水富营养化和地下水硝酸盐富集，而且还造成巨大的经济损失。

    图4 中国农作物总播种面积和化肥施用量的变化(1952-2005)

    资料来源：《2007中国可持续发展战略报告》

    除了化肥污染外，农药是农田水土面源污染的另一个污染源。一般来说，只有10%～20%的农药附着在农作物上，而80%～90%流失于土壤、水体和空气中。过量的化肥和农药在灌溉与降水的淋溶与迁移作用下，使得农田水土资源受到严重污染，农田生态环境日趋恶化。另外，生活中以表面活性剂为主要成分的洗涤用品的广泛使用、集约化养殖业快速发展带来的废物急剧增加以及管理的落后，也使得面源污染的范围和程度日趋升级，从而导致内陆湖泊和近海水域富营养化程度的进一步加重，给局部区域带来灾难性的后果。

    4、流域性水污染问题严重

    近年来，水污染的影响早已超越局部和“点源”的范围，发展成为流域性污染问题。2006 年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系的197 条河流408 个监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类，Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为46%、28%和26%(见图5)。主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。总体上看，我国流域污染状况是干流水质好于支流，一般河段强于城市河段，污染从下游地区逐步向上游转移，湖泊水库富营养化严重。

    图5 2006年七大水系水质类别比例分布

    资料来源：2006年中国环境状况公报

    5、水污染事故进入高发期

    近几年频繁发生的水污染事故给地方的经济和居民健康构成了重大危害。据统计，近年来，我国水污染事故频繁发生，仅2001年到2004年就发生水污染事故3988件 。尤其是因企业违法排污和事故而引发的重大水污染事件也是接连发生。2005年底至2006年初不足3个月的时间，就发生了3起重大水污染事件。2005年11月，吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成松花江部分江段污染，导致沿江居民用水发生困难。2005年12月，广东一家企业超标排放含镉废水，导致下游10万人无法饮用北江水。2006年1月，湖南省株洲市霞港湾因水利工程施工不当，导致含镉废水流入湘江。国家环保总局副局长潘岳2006年9月10日在“2006年中国企业高峰会”上指出，自2005年底松花江水污染事故以来，中国共发生130多起与水有关的污染事故，达到平均每两至三天一起 。未来一个时期，随着我国经济快速发展，水污染治理旧账未还、又欠新账，水污染事故将进入一个高发期。

    6、水污染导致水资源短缺进一步加剧，并引发一系列水生态和水灾害问题

    由于水污染程度的加剧，导致区域水质性缺水，引发水资源短缺。同时，严重的水污染还会导致水体中和周围地区动植物大量死亡，使水域的生态物种退化、生物多样性减少，并产生一系列的水生态问题，导致严重的生态系统健康风险。另外，如果当地的水污染问题严重，而且治理难度较大或者成本太高，就可能转而超采地下水、采取调水或大规模建设水源地保护工程等措施。这一方面没有解决污染问题，另一方面，这些水利工程建设若处理不当，就会影响区域生态环境，如大坝、河闸等工程建设就可能影响河流的连续性，阻断回游性鱼类的通道；河流的渠化也会使水文条件均一化，各种生物丧失其所需的多样化水流，进而有可能引发其他的水生态灾害(如泥石流等)，造成进一步的人员、财产和生态服务功能损失。

    二. 水污染加剧的原因分析

    造成我国水污染的最直接的原因是工业废水和城市生活污水的治理速度赶不上产生和排放速度。这其中包括工业点源污染仍没有得到很好地控制、城市生活污水处理率低和越来越严重的面源污染问题。从管理和预防的角度来看，造成水污染主要有以下四个方面原因：

    第一，快速的经济发展导致污染物产生量的增加，污染治理能力不足。对于一个发展中的经济而言，在发展过程中降低污染物的产生量是非常困难的，即使是产业的生态化改造或发展循环经济，对绝对排放量的削减还需要依赖于末端治理，况且转变也需要时间。

    第二，水污染防治存在有法不依，执法不严。地方环境保护行政主管部门受制于地方发展经济目标的需要，对水污染违法事件往往是大事化小，小事化了。环保部门的制度安排和治理结构存在突出问题。

    第三，对水污染事件的估计和准备不足，许多地方政府尚未建立和健全水污染事件应急机制和应急预案。目前，很多具有严重潜在污染危害的工厂布局在河流两岸、城市区域内或者水源地附近的环境敏感区，但却没有完善的污染处理设施和系统的应急预案，形成巨大的风险和安全隐患，一旦发生事件，往往处理不当，有可能进一步扩大事态和引起连锁效应。

    第四，对水污染治理的严峻形势认识不足，政府政策导向存在一定偏差。目前国家对环境监测等技术方面的硬件建设比较重视，相比之下，对相关的政策制定和制度安排重视不足，特别是对现在污染的特征和规律缺乏认识，不能从流域和系统的角度进行统筹安排、综合防治。各级政府的环境财政投资导向主要集中在城市，对农村地区投资不足；对流域下游投资较多，上游投资明显不足；对末端治理投资较多，对源头预防重视不够；对调水、水库等工程措施考虑较多，对水污染治理问题关注不够，从而无法做到标本兼治。

    三. 解决水污染问题的政策建议

    《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)提出，到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70%。要完成这一规划目标，城市污水处理率要从2005年的52%提高到2010年的70%以上。从目前我国经济发展态势和产业结构调整的进展来看，要在“十一五”期间要完成城市污水处理率的规划目标，困难很大，为此提出以下四个方面政策建议：

    1、重新评估污染物减排目标，采用适应性管理方法

    实现“十一五”主要污染物排放总量减少10%的目标面临相当大的难度，在一个快速的发展中经济中设定这样的目标是对环境有益的，但代价也是高昂的。建议对“10%”的污染物减排目标(特别是COD)进行重新评估，提出适当的调整方案。一方面要论证完成该目标所需要的各项条件，包括配套投资方案、污水处理费的调整、点源和面源污染控制政策等；另一方面，寻找更加科学的替代方案，比如建立基于水体环境容量(或水体最大排放负荷)和流域基础上的总量控制指标。

    有鉴于此，在完成“10%”减排目标的相关条件并不具备或可能付出过高代价的情况下，我们建议采取适应性管理(adaptive management)的方法，即利用动态的渐进的多目标的管理来实现污染综合防治。具体做法是：①优先控制点源污染，这是目前最实际的也最成熟的污染防治手段。②城市生活污水进行治理。③建立新的基于水体最大污染负荷(或环境容量)基础上的总量控制。在我国需从试点开始，从基础数据收集和监测入手，评估区域和过程层面的水体质量，寻找简单有效的模型进行污染负荷测算，积累经验后再行推广。

    2、加快污水处理企业改革的步伐

    当前，我国传统的城镇排水、污水处理单位改制不彻底、不到位，难以适应市场经济发展的需要，必须加快体制改革和机制创新的力度，建立现代企业制度，改变企业长期依靠财政补贴的状况，降低企业运营成本，提高经营效率。今后，要进一步理清思路，明确目标，深入推进城市排水包括污水处理行业的改革，要从有利于企业和行业长远发展的大局出发，着重在政府水管理体制改革、企业制度改革及企业经营机制的转换上下工夫。我国城镇污水处理单位都要改制成为企业法人，实行政企分离，建立企业自我激励和自我约束的机制，提高企业的管理水平和服务水平。同时，鼓励企业规模化经营，支持企业跨区域投资运营，培育一批具有一定实力的大型企业集团。

    3、发挥价格杠杆作用

    要充分利用价格这个经济杠杆的作用，建议尽快在全国城市全面征收污水处理费，逐步提高污水处理收费标准，以减少污水排放、促进节约用水及加快水污染的治理，同时吸引社会资本参与污水处理设施的建设和运营。要合理确定水资源费与城市供水价格和污水处理费及再生水价格之间的比价关系，推动水资源的保护和节约用水工作。

    4、建立多元化的投融资机制

    未来一个时期，我国水业将处于快速发展时期，据估计至2010年整个中国水务市场年增长率将保持在15%左右。“十一五”期间，我国在供水、污水处理、中水回用和排水、水污染防治等方面的总投资将超过一万亿元人民币 ，这为全球水行业提供了很大的机遇和广阔的市场。应建立政府、企业、社会的多元化投入机制，扩宽融资渠道，以中央预算的基本建设资金、地方资金以及企业自筹资金为基础，积极争取国家政策性贷款、国际金融机构贷款、商业银行贷款和社会资金，鼓励国内大型企业集团(包括民间资本)介入水务产业，鼓励产权多元化和投资多元化。

    发行市政债券投资城市环境基础设施建设是发达国家的通行做法。在美国的水务公共事业领域，每年建设性投资的85%来自市政债券；在日本，城市污水处理设施建设投资的20%～40%来自地方债券。鉴于未来我国水处理需要巨额资金支持，应考虑引入这一融资工具，根据相关国际经验和现实可行性，将发行市政债券作为新的融资渠道。当前，可以根据城市综合开发计划的需要，选择资信高、还贷能力强的城市水工业企业(或者政府建设行政部门)作为发债主体。

    参考文献：

    [1]国家发展改革委会、建设部、国家环保总局编制.“十一五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划.2006年4月

    [2]国家环境保护总局.2006年中国环境状况公报.2007年6月

    [3]陕西省渭河流域综合治理规划编制组编制.《陕西省渭河流域综合治理规划》.2002年2月

    [4]中国科学院可持续发展战略研究组 编.2007中国可持续发展战略报告.北京：科学出版社.2007年2月