城市发展方针是指导城市持续健康发展、把握城市发展大局与方向的总体纲领。处在不同发展阶段的城市需要与之相适应的城市发展方针来指导。20世纪80年代以来中国实施了“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市、积极发展小城镇”的城市发展方针，经过30余年的实施，对加快中国城镇化健康发展、形成城镇化发展总格局及城市建设，均发挥了重要的宏观指导作用。但这一发展方针在新形势下暴露出一系列问题，需要与时俱进地进行调整，需要提出一个符合城镇化发展客观现实和未来发展目标的指导方针，以此指导形成城市化发展的新格局，确保未来中国走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展道路。

中国现行城市发展方针的弊端及局限

现行城市发展方针对大、中、小城市的划分标准不尽合理，现行城市发展方针指导下的城市体系规模结构与行政区划不相协调。

1.现行城市发展方针与城市发展的客观现实不相符合

第六次人口普查数据表明，目前中国市区常住人口超过50万以上的大城市已由1990年的59个增加到2010年的242个，20年净增加了183个，占城市总数的比重由12.63%提升到36.83%。在大城市中，市区常住人口超过1000万人的超巨型城市从无到有，增加了6个，分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳；500万人—1000万人的超大城市由1990年的2个增加到2010年的10个；200万人—500万人的特大城市由7个增加到37个；100万人—200万人的大城市由22个增加到83个；50万人—100万人的大城市由28个增加到106个。

从不同规模城市对国家城镇化的贡献分析，50万人口以上的大城市对国家城镇化的贡献由1990年的27.01%提高到2010年的46.09%，20万人—50万人的中等城市对国家城镇化的贡献由1990年的12.07%提高到2010年的13.85%，而小城市对国家城镇化的贡献则由1990年的10.72%降低到2010年的3.63%，小城镇对国家城镇化的贡献由1990年的50.2%降低到2010年的36.44%。

可见，过去20年中国大中城市对国家城镇化的贡献由1990年的39.08%提升到2010年的59.94%，而小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降，由1990年的60.92%猛降到2010年的40.07%。这种贡献与中国现行城市化发展方针也不相符，从而导致了一系列城市病的出现。如果继续沿用现行城市发展方针，将不利于推进中国城镇化健康发展，不利于实现小康社会目标。

2.现行城市发展方针缺少对城市化重点地区“城市群”的基本表述

现行城市发展方针的提出时间是在20世纪80年代前后，当时中国城市群尚未发育起来。经过近30年的发展，中国城市群作为全国重点开发区和优化开发区，不但发育成为主宰国家经济发展的战略重点地区，而且在2005年—2015年连续10年的两个国家“五年计划”中都被作为加快国家城镇化的主体空间形态，主宰着今天和今后国家城市化发展的总体格局。而现行城市发展方针受中国城市化发展阶段和历史所限，并未将城市群纳入城镇化发展的大方针。

3.现行城市发展方针对大、中、小城市的划分标准不尽合理

1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》第4条规定，大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市，市区和近郊区非农业人口在20万人—50万人之间的为中等城市，低于20万人的为小城市。由于该法已于2008年1月1日废止，而于2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》并没有设定城市规模的条文，只是在第4条提出“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准”。

由于没有明确的法规约束，导致中国不同规模的城市出现了无限制的随意扩大的趋向。尤其是对市区常住人口超过100万人、500万人、1000万人的超大与特大城市，仍然按照50万人的大城市配建基础设施和公共服务设施的做法显然不合理，这是导致大城市和特大城市出现一系列城市病的主要原因之一。

4.现行城市发展方针指导下的城市体系规模结构与行政区划不相协调

城市规模直接影响着城市基础设施和公共服务设施配置标准与规模，合理的城市规模是城市建设和保障城市运行效率提高的重要前提。近30多年来，中国各类城市总数由1980年的223个增加到2011年的656个，其中直辖市由3个增加到4个，地级市由107个增加到283个，县级市由113个增加到369个。从数量对比关系分析，2010年全国副省级以上城市、地级市、县级市的比例为2.89%∶40.79%∶56.25%，而同年全国大城市、中等城市、小城市的比例为35.01%∶40.33%∶24.66%，二者存在着明显的不协调和不匹配关系。由于受行政区划调整限制，中国目前存在着东中部地区一些镇的常住人口规模超过了20万－50万人，但仍为镇的建制，仍然按照镇的规划标准设置基础设施和公共服务设施，这种情况导致了已达到建市标准的镇超负荷承载着大城市的所有功能。

调整城市发展方针与优化城市发展格局的几点建议

调整国家城镇体系等级规模结构，形成优化健康的城镇化发展格局，鼓励发展小城市和小城镇，作为就近就地有序转移农民的首选地。

1.调高大、中、小城市的规模划分标准，调整并推行新的城市发展总体方针

结合中国城市发展规模总体偏大的现实情况，建议以共用城市基础设施和公共服务设施的市区常住人口为基本划分依据，适当调高中国不同规模城市的划分标准，将中国城市划分为超大城市（市区常住人口≥1000万人）、特大城市（500万人—1000万人）、大城市（100万人—500万人）、中等城市（50万人—100万人）、小城市（10万人—50万人）、小城镇（小于10万人）共6个规模等级标准。以此为依据，将新形势下中国城市发展总体方针调整为：引导发展城市群，严格控制超大和特大城市，合理发展大城市，鼓励发展中等城市，积极发展小城市和小城镇，形成城市群与大、中、小城市及小城镇协调发展的城市化发展新格局。

2.调整国家城镇体系等级规模结构，形成优化健康的城镇化发展格局

以新的城市发展总体方针为指导，以第六次人口普查中各地级市市辖区常住人口为基本依据，制定城市发展新规划。按此规划，到2020年，中国将形成6级城市规模结构新体系。该体系包括：20个城市群（长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、哈长城市群、江淮城市群、关中城市群、北部湾城市群、太原城市群、呼包额榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、兰白西城市群、天山北坡城市群、宁夏沿黄城市群）、10个超大城市（上海、北京、天津、广州、重庆、深圳、武汉、南京、西安、成都）、20个特大城市（杭州、东莞、佛山、沈阳、哈尔滨、汕头、济南、郑州、大连、苏州、长春、青岛、昆明、厦门、宁波、南宁、太原、合肥、常州、长沙）、150个大城市、220个中等城市、300个小城市以及小城镇。

根据城市规模结构新体系，对未来每个城市最终容许达到的规模给予宏观指导和刚性规模约束，以便从国家城镇化安全角度为城市规划与建设提供科学依据。

3.尝试建立民族自治市和镇级市，融入国家城镇化发展大局

顺应城市规模划分标准的调整，从加快少数民族地区城镇化发展进程出发，在建制市的级别中，建议增加民族自治市和镇级市的建制，形成直辖市、地级市与民族自治市、县级市和镇级市共4个层次的市级行政级别。在条件成熟县启动县改市工作，借鉴韩国、中国台湾省的设市经验，尝试设立镇级市，把镇级市作为农村人口市民化的主要接纳地，推动中国城镇化均衡协调健康发展。从加快国家全面建成小康社会和全域城镇化发展的战略目标出发，在民族自治法许可的条件下，尝试在全国30个民族自治州中选择条件成熟的自治州撤州建市，建成民族自治市，快速融入国家城市化发展大格局。

4.鼓励发展小城市和小城镇，作为就近就地有序转移农民的首选地

目前，小城市和小城镇对国家城镇化的贡献率在快速下降，分别由1990年的10.72%和50.2%下降到2010年的3.63%和36.44%。但小城市和小城镇恰恰是未来国家城市化进程中资源环境承载能力相对较大、城市化成本最小、进城门槛最低的地区。只要国家制定一系列扶持小城市和小城镇产业发展的优惠政策，下大力气通过产业和服务转移，给小城市和小城镇增加就业机会，就完全可以将小城市作为就近有序低成本转移农业人口、实现农民市民化的首选地，把小城镇作为就地转移农业人口、实现农民市民化的首选地。确保小城市和小城镇对国家城镇化的贡献稳定在50%左右，这就会大大减轻超大城市和大城市的负荷。

（作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师）