改革开放以来，在我国经济整体实力显著提升的同时，国土开发无序、区域发展失衡成为影响我国持续健康协调发展的主要问题。除了发展观和政绩观的偏差导致各地忽视自身条件而盲目追求GDP和城市化率等一系列问题之外，我国在国土空间规划方面的缺失和薄弱也是产生这些问题的重要因素。

发达的市场经济国家和地区经历了大规模推进工业化和城市化的发展阶段之后，依然能够保持国土空间开发有序的效果。无论是德、法、英、荷等老牌的工业化国家，还是后来居上的超级大国美国，还是日、韩以及中国的港、台地区等，被公认为跳出中等收入陷阱的为数不多的新兴工业化国家和地区，都把“空间规划”作为政府科学管治国土开发、协调区域发展的重要手段。

国外的空间规划具有以下几个显著共性：空间规划是度量政府执政能力的一个重要方面；空间规划是规范政府、企业和个人空间行为的法律准绳；越是大发展大转型的时期，空间规划发挥的作用就越大；空间规划不仅要指导“哪里应该干什么”，更注重约束“哪里不应该干什么”；民生、竞争力、可持续发展成为各国空间规划越来越趋同的目标。

影响我国持续健康协调发展的主要问题

我国一直缺失勾画国土空间开发远景格局的规划蓝图。

我国拥有960万平方公里的陆域国土，自然地理环境和资源基础的区域差异很大，区位条件和区域间相互关系极其复杂，社会经济发展阶段和基本特征也具有鲜明的地方特色，非常需要“因地制宜”、“统筹协调”、“长远部署”。

我国长远国土开发的总体部署是什么？区域发展的合理格局应该是什么形态？哪些区域将可能成为未来人口、产业和城市的集聚区？哪些区域应当采取保护和整治为主的措施？

确定长远和整体部署，可避免导致任何一个阶段的区域发展战略——特别是当政府换届就时常引发区域战略多变的情形下——都可能产生严重的决策失误。而战略决策失误的破坏性和损失往往是根本性的、巨大的。

事实证明，改革开放以来，在我国经济整体实力显著提升的同时，国土开发无序、区域发展失衡成为影响我国持续健康协调发展的主要问题。除了发展观和政绩观的偏差导致各地忽视自身条件而盲目追求GDP和城市化率，从而出现生态安全和粮食安全受到威胁、发达的东部核心地区长期无法摆脱以资源环境为代价换取经济增长的发展方式而开发强度过大等一系列问题之外，我国在国土空间规划方面的缺失和薄弱也是产生这些问题的重要因素。

因此，我国急需这样的一个规划或战略，规划目标是在空间尺度上解决总体布局问题、在时间序列上解决长远部署问题，规划性质是具有战略指导性、又不失控制约束力度，规划要求充分兼顾科学性和可操作性。其核心是战略性、基础性和约束性，主体功能区规划和主体功能区战略就承担了这样的功能。

2020年我国基本形成主体功能区布局的目标

主体功能区规划的创新高度集中体现在开发理念上，符合生态文明建设的要求，也是对生态文明建设中优化国土空间开发格局的全新理性阐释。

主体功能区战略，就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策；按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。

通过主体功能区战略的实施，到2020年我国基本形成主体功能区布局，其目标是：空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强，可持续发展能力提升。

主体功能区战略和主体功能区规划将深刻影响我国国土空间开发格局变化走势。优化国土空间开发格局可归纳为“1、2、3、4”战略任务，“1”是建设一个美好家园，“2”是促进陆地与海洋两大国土空间的统筹发展，“3”是构建我国国土空间 “两横三纵”、“七区二十三带”、“两屏三带”的“三大战略格局”，“4”是形成我国优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域4类主体功能区域。

由于受到发展观和体制机制的制约，生态文明建设和主体功能区战略的实施都需要一个漫长而艰苦的过程。尽管“十二五”规划明确了主体功能区战略在优化国土空间开发格局中的作用，但地方政府追求GDP的动力仍强于主动落实主体功能区战略的意识。中央明确提出将GDP年均增速控制在7%以内，但是，地方政府（共31个省、市、自治区）确定的经济增长速度均高于中央政府的要求。其中，16个省、市、自治区高出50%以上。

此外，随着生态文明建设的开展，中央政府尽管明确了优化国土空间开发格局的重点任务，“均衡和统一的原则、三大格局和主体功能定位、控制开发强度和调整空间结构”等，但客观地说，理论方法的现状同以上的任务要求还有很大的落差，难以实现对国家战略需求的有力支撑。即使是在基础设施建设方面也还有很大差距，尚未形成门类齐全、精细度高、更新及时、使用便利的主体功能区规划和国土空间开发格局数据库系统，尚未建立覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间格局变化和主体功能区战略实施动态监测管理系统，也还缺乏理论修养高、技术水平过硬、实际工作经验丰富、梯队结构合理的国土空间规划技术队伍和专业人才。

随着我国科学发展观的贯彻实施和生态文明建设的不断深入，越来越重视国土空间规划将是必然的趋势，主体功能区战略在优化国土空间开发格局中的作用和效果将越来越得到凸显。目前我国在突出主体功能的空间管制及生态产品的发展理念、重视资源环境承载能力评价作为空间规划基础等方面所取得的成就，得到国外决策者和学者的普遍肯定。汶川、玉树、舟曲灾后重建规划的编制水准和实施效果得到举世认同。这说明中国在国土空间规划的能力和实施条件方面是完全可以走在世界前列的。因此，有理由相信，在主体功能区战略的指引下，我国国土空间开发格局能够按照生态文明建设的要求不断完善和优化。

（作者系中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任、研究员）