刘海波

当前国际、国内形势都很复杂，这在加大政策需求的同时也加大了政策风险，如何降低政策风险、制定高质量的政策，必须学习和研究政策制定方法。

2011年8月，日本实施第四期科学技术基本计划，这期基本计划明确提出“科学技术创新政策一体化展开”。几乎同时，日本文部科学省启动“科学技术创新政策中的为了政策的科学”工程（SciREX ）。这个工程的启动，标志着国际上方兴未艾的科技政策学开始了日本特色的实践。

科技政策学在日本的兴起

科技政策学在日本落地的直接起因是政策争论。2009年8月民主党大选获胜，9月上台执政，11月开始为第二年预算作准备的行政性事业计划评估。评估的目的是加大行政性事业的透明度，改变行政官僚把持预算分配的局面。当时的首相鸠山由纪夫为推进行政改革成立“行政刷新会议”，行政刷新会议具体负责行政事业计划的评估工作。

2010年3月11日行政刷新会议发表行政事业计划评价报告，提出以削减预算为基调的判断。其中，科学技术研发投入大幅减少，包括iPS细胞、超级计算机在内的尖端项目全部中枪。此举引发广泛而强烈的议论甚至批评，学术界、经济界、官僚界等纷纷表示不解或不满，包括首相鸠山由纪夫、副首相菅直人在内的政府决策层也认为行政事业计划评价报告的判断需要重新考虑。这样大范围、多层面的政策争论，自然提出了政策制定的问题：政策制定的依据是什么？这样的依据是充分的、合理的、真实的和完整的吗？

这种提问恰恰是近年来引起关注的科技政策学要回答的问题，当然科技政策学作为一门起步不到10年的学科或领域，还缺少直接回答这些问题的能力，但是科技政策学的研究理念和方法指明了回答这些问题的方向。

日本科技政策研究界和美国科技政策研究界保持着密切的联系，2006年美国正式起步的科技政策学受到日本研究者和决策者的关注是很自然的事情。不过，不能忽视的是，日本从来不是一个照搬照抄的民族，任何引进都和本土知识结合、进行本土化改造。就科技政策学的本土预备而言，早在2001年，日本学术会议就提出“为了科学的科学”、“为了社会的科学”和“为了政策的科学”的主张，并在实践中予以坚持。

有了这样的理念和知识基础，在国际研究环境的影响下和国内现实需求的强烈召唤下，日本政府开始了科技政策学的探索。2010年8月2日，文部科学省对外透露，正在考虑从2011年度开始，在2到4个大学的研究生院设置“为了政策的科学”的研究方向，针对事业性计划评估中出现的没能充分说明科学研究意义、缺少说服争论任何一方的证据的情况，逐个科学领域检验该领域的投资对经济的影响、对其他研究领域的影响，提升政府研发投资的战略价值。文部科学省内部设立专门的部门，在政策领域活用“为了政策的科学”的研究成果。

日本科技政策学的特点

1.强烈的现实需求

和美国一样，日本科技政策学的诞生有强烈的现实需求。一般而言，没有针对政权的竞争，很难有好的政策研究。好的政策研究，通常服务于政权竞争。2009年民主党当政以后，采取了很多改革措施，有些措施对社会冲击较大，引起争议，直指政策出台的基础和依据，促使政策依据检验、政策制定方法研究等出现巨大需求，科技政策学应运而生。

2.较好的国内基础

政策研究在日本国内有较好的传统和基础。1994年5月出版的《政策科学的基础》是日本政策科学理论研究的代表作，作者宫川公男经济学出身、曾任日本统计学会理事长，对数据和数据处理方法的科学性十分关注，《政策科学的基础》一书有大量篇幅讨论政策研究方法和方法论。1998年11月政策科学研究所完成的《海外主要国家科技政策形成实施体制动向调查报告》是日本科技政策决策过程研究的代表作，该调查报告采用系统化的指标设计和对比的方法，深入比较、讨论了美、英、法、德、日等国家的科技政策决策体系，是运用系统科学方法研究决策体系的典范。该项目的主持人东京大学名誉教授平泽冷化学出身，20世纪80年代中期转入科技政策研究，非常重视系统科学方法在政策研究中的运用，强调模型和数据。

3.项目顶层设计

科技政策学工程的5个子工程中，排在第一位的是“推进体制整备”，即科技政策学工程推进委员会的设立和运营。推进委员会在文部科学省科学技术与学术政策局的主持下于2011年5月16日成立，共有9名委员，除一名来自综合科学技术会议外，其余8名来自大学和研究机构，有明显的顾问和咨询性质。对于推动一个新的研究领域或学科落地而言，这也是一个合适的安排。

4.人才培养

人才培养是也是日本科技政策学工程的一个独立子工程，表达了日本对科技政策学的长远考虑。科技政策学是一个新兴领域，需要按照这个领域的需要设计人才培养路径和教育、培训内容，这方面的工作跟不上，科技政策学能够发挥多大的作用是个大大的问号。日本科技政策学工程中单独设立人才子工程，显然是要大力培养人才，在将来的政策制定中大力发挥科技政策学的作用。

思考与启示

1.抓住科技政策学发轫的时机，把我国的政策研究推上一个新台阶。我国实行的是协商民主制，不会出现政治团体间针锋相对的、大范围、长时间的政策论争，也就不可能像日本那样借助大的政策论争推进政策研究。这就要求我们在捕捉时机上下功夫，在政策内容上关注国内实际，在政策方法上善于利用海外研究动态，将其转化为推动我国政策研究的契机。

科技政策学是政策研究的新方法、新方向，我国大多数领域存在着政策依赖的惯性和惰性，当前国际、国内形势都很复杂，这在加大政策需求的同时也加大了政策风险，如何降低政策风险、制定高质量的政策，必须学习和研究政策制定方法。

2.以我为主，解决我国创新发展中出现的实际问题。科技政策学滥觞于美国，欧洲和日本等都有颇具特色的实践。前面讨论了日本科技政策学的实践上注重顶层设计、注重人才培养的特点。中国科学院科技政策与管理科学研究所去年启动了科技政策学研究项目，项目的研究方案中包括我国特色的科技政策学如何发展课题。和日本科技政策学的情况相比，我国到目前为止，还是以研究界推动为主，政策制定部门还没有明确的动作。科技政策学的宗旨就是“为了政策的科学”，没有政府部门的行动，科技政策学难以成长、壮大。政府部门在科技政策学方面的行动，可以更明确、更有力地主导科技政策学沿着符合中国实际、解决中国问题的方向前进。

（作者系中国科学院政策所研究员）