汪心涛摄

新型城镇化规划体系涵盖不同部门、不同区域、不同形式的规划，如国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、区域发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、城市总体规划以及人口、产业、城建、环境、科技与创新等规划形式。各种文本在同一空间就同一事务往往存在较多重复的规划，部分内容甚至相互冲突。相关规划“体系紊乱、数量过多、定位模糊、可评价性差”等问题直接影响新型城镇化的协同推进。如何协调各种规划的制定、执行和实施，可谓任重而道远。

区域发展战略是规划协调的战略基础

从上世纪90年代起，我国开始明确实施区域协调发展战略：西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先……

一系列区域发展重大决策进一步增强了区域发展的协调性，经济增长正从主要依靠东部地区“单级推动”向各大区域“多级推动”迈进。目前，仅国务院发布的区域发展规划就多达20多部，这些规划是新型城镇化规划体系协调的战略指引。

“十二五”规划纲要明确提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。国家级区域规划旨在引导不同地区发挥比较优势，促进生产要素合理流动，推进区域良性互动、协同发展，是区域新型城镇化规划的战略基础。

行政体制改革是规划协调的制度保障

不同部门、区域存在利益取向冲突是区域协调发展的现实依据。十八届二中全会通过了《国务院机构改革方案》，强调行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。方案要求深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，把经济、政治、文化、社会、生态等方面的体制改革有机结合起来，把理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新有机衔接起来，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系。以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。新型城镇化规划要整合土地、住房、户籍、财税、地方投融资体制改革，从源头减少部门、区域的潜在冲突，为部际联席会议、省部会商、区域会商共同制定、执行和落实相关规划提供制度保障。

主体功能区划是规划协调的基本前提

按照主体功能区划要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对不同主体功能区进行分类管理，完善区域协调机制和绩效考核办法，完善法律法规、政策和规划体系，提高协调发展水平。（一）优化开发区走集约化城镇发展模式。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的城市化地区，推动产业结构升级、基础设施共享、提高用地效率。（二）重点开发区走工业化城镇发展模式。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，给予人口、土地、产业发展等方面优惠支持，促进产业、人口集聚，加快工业化步伐。（三）限制开发区走异地化城镇发展模式。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化开发，农业功能区域鼓励农民外出安居乐业，适度开展新型乡镇及中心村社区建设；生态功能区域鼓励生态移民和生态补偿，适度推进生态旅游开发。（四）禁止开发区走原生态乡村发展模式。依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发，严格实施生态移民和生态补偿。

科学制定规划是规划协调的规范依据

2000年中国城镇化率是36.22%，至2012年已提高至52.57%。过去12年城镇化率平均每年提高1.36个百分点，近5年更是高达1.53个百分点，各地城市规划频繁修编，越调越大，土地城镇化远快于人口城镇化，就业和基本公共服务严重滞后，导致城市无序扩张、耕地过度流失、农村严重空心化、失地农民持续增多等突出问题。无论是农民进城就业或留村居住，还是农村产业发展、环境保护和基本公共服务，都缺乏统一的规划引导及管控机制，城乡差距持续拉大。“十二五”规划提出要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。十八大报告进一步要求把“城乡发展一体化”作为解决“三农”问题的根本途径。科学制定新型城镇化规划及相关规划，重点是明确城乡的功能定位和产业布局，推进基础设施和基本公共服务一体化发展，走利益兼顾的协调发展之路。

严格执行规划是规划协调的中心任务

在高速城镇化进程中，规划编制和实施多变，很容易受到长官意志影响。一些城市领导在需要迅速扩大城市规模、占用更多土地时，要求城市规划调高人口、用地规模，而在制定产业、社会保障和基本公共服务规划时，以户籍、就业、福利等为门槛抑制农民工、失地农民进城。农民的发展意愿和农业、农村发展在城乡规划中被长期忽视。各地在编制实施经济社会发展规划、主体功能区以及土地利用规划、城镇体系规划和城乡总体规划时，就要做好新型城镇化的“顶层设计”，合理限定城市边界，严格控制城镇用地，优化城乡人口、产业结构，严格执行新型城镇化规划及相关规划，缩小区域和城乡之间人均GDP、人均收入、资源配置和基本公共服务差距，促进人口城镇化、就业城镇化与土地城镇化协同推进。

（作者系中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）