当今世界变化如此之快，以至于“三十年河东，三十年河西”的谚语显得周期过长，十年前人们关心的是“日本为什么会成功”，而今天谈论更多的话题却是“日本为什么会失败”。似乎沃格尔大声疾呼美国向日本学习、石原慎太郎发誓日本可以说“不”的声音尚未消失时，日本就已经开始接受其他国家提供的医治其疾病的药方了。为什么会出现这种结果，追根求源，是日本模式走到了它的尽头。

一、日本模式与行政指导

何谓日本模式，即政府主导型经济发展的方式，也就是政府在经济发展过程中起到至关重要的作用。大多数日本学者并不完全同意这种观点，例如，当美国学者约翰逊的《通产省与日本的奇迹》被介绍到日本时，学术界反映较为平淡，而另一位美国学者卡德尔的《战略资本主义：日本产业金融中的民间企业和公共目的》出版后，却在日本引起极大反响，因为在日本经济发展动因问题上，前者主张“官主导说”，而后者坚持“民主导说”。当然，日本学术界的态度与当时日美贸易摩擦加剧的国际形势虽然不无关系，但无论如何，正如以“收入倍增计划”而闻名的池田内阁因其作为政府在促进经济增长方面未采取特别措施而被称作“无所作为的内阁”所表明的那样，日本政府与经济发展的关系似乎是争论不清的问题。

确实如此，人们可以举出许多事例反驳“官主导说”，例如1955年通产省将数家汽车厂合并以便达到规模经营的计划因遭到汽车制造商的激烈反对而搁浅，日本汽车业的发展也并未因此受到影响，反而成为日本最具国际竞争力的产业之一；1952年索尼公司向政府申请引进外国半导体技术时，被通产省拖延了两年之久才予以批准，后来该产品却使日本名扬天下；60年代初面对经济自由化的压力，通产省希望通过一项能够使产业、金融业、政府三者相互协调的立法，以便提高某些产业的竞争力，但这一努力未能得到成功，除工商业界持反对意见外，大藏省也不赞同这种设想，这一事件表明日本的行政机构也并非铁板一块。①

日本较小规模的政府雇员和财政也在某种程度上支持了民间企业主导经济发展的观点。例如一直到80年代，日本人均政府雇员的人数要低于大多数工业化国家，美国、法国、德国和英国的政府雇员约占总就业人口的15%到20%，而日本只有7.9%；政府经常性支出在国民生产总值中的比重在西方工业化国家中也是最低的，只有瑞典的一半不到。②即使在有关规定行政机构权限的法律中，也没有提供全面的强制性权力，例如某个省厅被授予进行干预和监督的权力，但它不能发布有约束力的合法命令来制裁违纪行为。

即使如此，我们还是可以在经济活动和社会生活的所有领域看到日本政府的影子。虽然在采用市场经济的资本主义国家中，政府时常干预经济活动是必须的，以防止“市场的失败”，并在道路、港口、教育、卫生等基础设施的建设方面弥补社会资本的不足。但有别于其他资本主义国家的是，日本政府还在制定具体的经济增长政策、通过优惠胜者的方式刺激特定的部门或企业、改变市场奖励机制的间接鼓励等方面起到推动经济发展的作用。引起学者们在这种作用究竟有多大问题上争论不休的原因就在于这种政策并非是由法律明文规定的，“而是一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力情况下，能够，而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动”，③也就是政府对经济活动的干预大多是通过被《伦敦经济学杂志》界定为“没有写成条文的命令”的行政指导。

尽管行政指导是通过“劝告”、“期望”、“指示”、“希望”以及“建议”等非强制性语言表现的，但行政指导仍具有较强的约束力和可行性。其原因首先来自制度上的保证，这种制度上的保证体现在政府所拥有的公共资金的分配权限、许认可权限、财政投融资权限以及政策性减税等权限。

虽然日本政府的财政规模比较小，但较少的政府雇员、较少的社会保障费用以及较少的军费开支仍然可以使其拥有较多的公共资金，只是为实现特定政策目标而交付第三者并无需偿还的补助金在70年代以前就占到政府一般会计预算的三分之一；其次，行政机构拥有被称作“规制”的、为数甚多的许认可权限，这些通过规定某种行业的厂家数量、设备标准、产量与价格以期达到公平竞争目的的“经济性规制”和保护消费者及劳动者安全、促进环境保护、维护社会稳定的“社会性规制”多达一万多项，至到90年代，国民生产总值的40%是处在这些“规制”的控制之下，而美国只有6.6%；④另外，行政机构还可以利用邮政储蓄、简易保险、国民年金等国营金融机构筹集的资金贷给国营企业或民间企业，这是一种长期低息贷款，而且企业获得该项贷款后容易再获得民法金钱机构的贷款，因为政府贷款起到担保的作用。这种被称作财政投融资的贷款规模相当大，是重要产业的主要的资金提供者。除了这些可以引诱民间企业进入政府所设轨道的“胡萝卜”外，政府还拥有对那些不听从指导的企业加以惩罚的“大棒”，当然，这些“大棒”也是隐形的。

需要补充的是，仅仅用制度上的保证来说明行政指导的可行性是远远不够的。我们必须承认，“权威主义”、“集团主义”、“国家主义”等文化因素在日本模式中的重要性。日本国民承认政府的权威除“官尊民卑”的传统观念外，还在于由社会精英构成的国家公务员队伍。姑且不论普通国民对东京大学出身者的由衷的赞叹以及只有百分之五合格率乃至百分之二录用率的国家公务员一级考试，也许被几乎所有专业中文书籍忽略的“有资格官僚”在日本行政机构的作用以及同辈者尽量避免上下级关系的不成文惯例对行政效率的影响正是这种“权威主义”的基础。⑤那些“有资格官僚”所具有的“精英意识”与“拼命精神”以及以“国家利益”代表者自居的态度，使得本来“集团主义”意识就十分浓厚的经营者很难拒绝来自政府的“指导”，何况这种“指导”又是符合当时社会经济发展的方向。

日本较小规模的政府雇员和财政也在某种程度上支持了民间企业主导经济发展的观点。例如一直到80年代，日本人均政府雇员的人数要低于大多数工业化国家，美国、法国、德国和英国的政府雇员约占总就业人口的15%到20%，而日本只有7.9%；政府经常性支出在国民生产总值中的比重在西方工业化国家中也是最低的，只有瑞典的一半不到。②即使在有关规定行政机构权限的法律中，也没有提供全面的强制性权力，例如某个省厅被授予进行干预和监督的权力，但它不能发布有约束力的合法命令来制裁违纪行为。

即使如此，我们还是可以在经济活动和社会生活的所有领域看到日本政府的影子。虽然在采用市场经济的资本主义国家中，政府时常干预经济活动是必须的，以防止“市场的失败”，并在道路、港口、教育、卫生等基础设施的建设方面弥补社会资本的不足。但有别于其他资本主义国家的是，日本政府还在制定具体的经济增长政策、通过优惠胜者的方式刺激特定的部门或企业、改变市场奖励机制的间接鼓励等方面起到推动经济发展的作用。引起学者们在这种作用究竟有多大问题上争论不休的原因就在于这种政策并非是由法律明文规定的，“而是一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力情况下，能够，而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动”，③也就是政府对经济活动的干预大多是通过被《伦敦经济学杂志》界定为“没有写成条文的命令”的行政指导。

尽管行政指导是通过“劝告”、“期望”、“指示”、“希望”以及“建议”等非强制性语言表现的，但行政指导仍具有较强的约束力和可行性。其原因首先来自制度上的保证，这种制度上的保证体现在政府所拥有的公共资金的分配权限、许认可权限、财政投融资权限以及政策性减税等权限。

虽然日本政府的财政规模比较小，但较少的政府雇员、较少的社会保障费用以及较少的军费开支仍然可以使其拥有较多的公共资金，只是为实现特定政策目标而交付第三者并无需偿还的补助金在70年代以前就占到政府一般会计预算的三分之一；其次，行政机构拥有被称作“规制”的、为数甚多的许认可权限，这些通过规定某种行业的厂家数量、设备标准、产量与价格以期达到公平竞争目的的“经济性规制”和保护消费者及劳动者安全、促进环境保护、维护社会稳定的“社会性规制”多达一万多项，至到90年代，国民生产总值的40%是处在这些“规制”的控制之下，而美国只有6.6%；④另外，行政机构还可以利用邮政储蓄、简易保险、国民年金等国营金融机构筹集的资金贷给国营企业或民间企业，这是一种长期低息贷款，而且企业获得该项贷款后容易再获得民法金钱机构的贷款，因为政府贷款起到担保的作用。这种被称作财政投融资的贷款规模相当大，是重要产业的主要的资金提供者。除了这些可以引诱民间企业进入政府所设轨道的“胡萝卜”外，政府还拥有对那些不听从指导的企业加以惩罚的“大棒”，当然，这些“大棒”也是隐形的。

需要补充的是，仅仅用制度上的保证来说明行政指导的可行性是远远不够的。我们必须承认，“权威主义”、“集团主义”、“国家主义”等文化因素在日本模式中的重要性。日本国民承认政府的权威除“官尊民卑”的传统观念外，还在于由社会精英构成的国家公务员队伍。姑且不论普通国民对东京大学出身者的由衷的赞叹以及只有百分之五合格率乃至百分之二录用率的国家公务员一级考试，也许被几乎所有专业中文书籍忽略的“有资格官僚”在日本行政机构的作用以及同辈者尽量避免上下级关系的不成文惯例对行政效率的影响正是这种“权威主义”的基础。⑤那些“有资格官僚”所具有的“精英意识”与“拼命精神”以及以“国家利益”代表者自居的态度，使得本来“集团主义”意识就十分浓厚的经营者很难拒绝来自政府的“指导”，何况这种“指导”又是符合当时社会经济发展的方向。

正是这种外人看不清楚、内人难以正视的“行政指导”将日本社会结成一个严密而有效的整体，在经济发展至上的国家目标下，每隔一段时期由政府发表一个被称作“预测”的、“给国民增加信心”的经济发展计划，然后由政府决定优先发展哪些产业，并选择迅速发展选定产业的最佳方案，给予诸如低息贷款、财政补助、设备减税等优惠政策，监督并指导部门内的竞争，以保证这些产业得到健康和有效的发展；对于那些正在衰退中的“夕阳产业”也给予足够的帮助，促使它们进行合并、减产或转产；为维持“有效竞争”，行政机构利用许认可权限限制某一领域的企业数目，并监督其产品质量及数量；在政府的指导下，工商业中的中小企业组成行业团体，内部相互协调，以求得资源的公平配置和防止过度竞争；除鼓励大型企业与其供应商和销售商之间建立起坚强的合作关系外，政府还通过强调终身雇佣鼓励劳资之间的合作，甚至出面说服工会组织将工资增长率纳入与经济增长率相适应的程度，等等。

虽然从原则上讲，行政机构的活动受到来自立法机构--- 国会、特别是执政党的控制，而且种种现象表明，即使在经济高速增长时期，决策过程已呈现出多元主义的趋势，正如目前日本政治学界主流学者所主张的那样。但行政机构在制定国家政策时，很少受到来自外界的干预，执政的自民党给政府的官僚们提供了一个相对独立的活动空间。其原因一方面是当时自民党管理国家的个人能力和整体能力尚未成熟，另一方面，官僚们也尽可能地照顾到执政党的利益，即在自民党国会议员的要求下将公共资金引导到他们的选区以保证其“票田”稳固。重要的是，在经济高速增长时期，这种分配体系起到了促进有效需求的作用。

二、政策空间与政策转换

即使在70年代初“石油危机”之后的一段时间里，政府的宏观经济政策也显示了其效用，使日本较早地从战后最大的经济萧条中走出来，在整个80年代仍然保持了西方国家少有的稳定低速增长，成为世人注目的“经济明星”。这也给决策者们提供了一个错误的信息，似乎政府主导还是必要的，因为针对石油危机引起的通货膨胀而迅速制定的两个法律赋予了通产省广泛权限。但实际上，在70年代中期以后，以企业提高生产率为主的微观经济的成功在很大程度上掩盖了政府宏观经济政策的失误，而且强劲的出口势头也暂时弥补了国内市场的不足，尽管是在“尼克松冲击”后日美贸易摩擦不断加剧的情况下。换句话说，70年代中期以后，政府主导型经济发展模式的积极效用逐渐丧失，而其弊端则不断显露出来因此。从某种意义上可以说，90年代的危机是那个时代以来的结果。

具体说来就是，以经济发展为至上目标的社会氛围以及行政机构如此密切地与经济发展联系在一起，致使省厅存在的价值和省厅之间的竞争主要体现在经济权限的范围和政策性预算的规模上。在经济高速增长时期，诸如汽车、电子、化工等新业种的不断涌现以及生产规模的不断扩大，就给作为经济政策直接制定者的官僚提供了广泛的政策空间，这一点从政府财政预算的规模上就可以看得出来。例如在经济高速增长时期的60年代中期，政府预算的年增长率高达50%，但从70年代中期开始降到了15%以下，80年代一段时期甚至出现了负增长。这种情况意味着从70年代中期以后，行政机构的政策空间急剧缩小，因而面临着政策转换、即转变政府职能的问题。

也就是说，在 50、60年代日本经济发展水平不高、市场经济尚不成熟的时候，运用政府的力量协调经济是必要的，特别是对于日本这种赶超型国家。但当日本经济规模在60年代末已经超过联邦德国而成为资本主义世界第二大强国时，继续保持政府在经济发展中的主导性，其弊是大于利的，应当还经济以市场。但是，尽管日本的行政机构具有较高的竞争性和创造性，但与其他国家的行政机构一样，由于各部门之间拥有明确而固定的职能，它们很容易固守现行规划和行为规范，抵制因社会问题的变化而提出的新方针，因此，改革的动力必须来自行政机构之外。不幸的是，执政的自民党却陷入高速增长时期形成的分配体系中而不能自拔，而且开始主导决策过程的该党为维护自己的选举地盘反而加强了政府主导经济的模式。其结果是可想而知的，政府财政危机、行政官僚腐败、内需严重不足等问题自70年代中期以后就一直困扰着日本。

本来，战后日本政府一直采用积极的财政政策，即为复兴经济及促进经济高低增长而采取公共事业优先的政策，将大量政府财政预算投入道路、桥梁、港口、水坝等基础设施的建设上，结果造成日本公共投资在国内生产总值中占的比例远远超过其他西方资本主义工业化国家，其比例在1994年为5.7%，大大高于德国的2.5%、英国的2.0%以及美国的1.8%。在经济危机时期，扩大政府投资以带动经济复苏及繁荣更是成为日本政府的经常性措施，自1975年三木内阁首次发行赤字国债后的仅仅四年，政府财政收入依靠国债的比例就从1970年的4.1%上升到34.7%， 政府每年用于偿还国债本息的费用在一般会计预算中的比例也从5.3%上升到39.6%。⑥

重要的是，一方面是行政官僚为维护自己的权限而扩大政府的可支配性资源，另一方面是用“地方利益诱导方式”(即有执政的自民党议员利用参与编制政府预算方案的权力将公共事业费或其他政府资金分配到自己的选区)加固“票田”的自民党均支持这种权宜之计，结果政府债务遂天文数字般地增长起来。到1996年底，中央及地方政府的债务合计为440 万亿日元，大约占日本当年国内生产总值的89%，在发达国家中名列榜首。面对愈来愈加重的老龄化社会，如果再不进行结构性的行政改革，国家财政就有崩溃的危险。

其次，政府主导经济发展模式在经济高度发展后容易造成官僚的腐败。因为在经济高速增长时期，行政官僚的政策空间和民间企业的活动空间均有较大的回旋余地，因此，双方正常性的交往就可以满足各自不同的需求，但在经济高度发展而产业结构未发生变化时，政策空间和活动空间均呈现急剧缩小的趋势，竞争的激烈化迫使企业采取非正常的手段，即用拉拢或收买拥有权限的政府官员的方式以获得更多的资源和市场份额，这样一来势必造成政府官员的腐败。正如事实所体现的那样，虽然日本的政府官员渎职丑闻并非现在才有，但近年来的发案频率却越来越高，且性质十分恶劣。血液制品传播艾滋病病毒案件和原厚生省事务次官收贿案件就是典型的事例。早在80年代初，美国就发表了非加热血液制品有可能传播艾滋病病毒的研究报告，但在日本“绿十字”等制药公司的贿赂下，医药制品的主管部门厚生省下属的艾滋病研究班班长安部英、生物制剂课课长松村明仁等“权威人物”坚持下，非加热血液制品得到继续使用，结果在5000余名血友病患者中，有1868人感染艾滋病病毒，截至1996年 8月，已经有438 人死亡；另外，原厚生省事务次官冈光序治在近十年的时间内，接受“彩色福利集团”提供的现金、高尔夫球会员证、高级轿车等巨额贿赂，作为回报，冈光利用职权拨给“彩色福利集团”的政府补助金高达 104 亿日元。①

另外，各省厅为维护自己的权限，往往成为负责监督的那些社会团体的保护人，而不管它们在经济上是否有存在价值。例如农林水产省长期坚持向农民提供大米价格补贴并抵制农产品进口自由化、通产省长期限制大型商店的数量以保护零细商店的利益、大藏省极力限制证券业自由化并私下允许证券交易所补贴大客户损失的违法行为等，最近几年的金融危机也与长期以来政治家、官僚、业界领袖之间的暗中利益交换有密切关系。结果以金融证券业、流通、不动产为中心第三产业在政府的保护下，丧失了它们的进取精神和竞争能力，只是热衷于暗中协商等不正当竞争行为。例如几大家建筑公司协商瓜分市场，在争取国家大型基建项目乃至政府对外开发援助项目是也暗中私自解决，使投标过程变得有名无实，这种情况在很大程度上是限制投标者的行政指导造成的。

进入90年代以后，日本经济一直在谷底徘徊，甚至出现负增长的局面，尽管日本政府已采取七次总额高达60多万亿日元的刺激经济恢复景气措施，但仍然看不到景气恢复的征兆。其原因虽然也有景气循环因素以及“泡沫经济”的影响，但最为主要的原因是日本政府主导下的出口型经济增长路线，这一路线的最主要负作用就是贸易摩擦与日元升值的恶性循环以及内外价格差距的不断扩大。具体地说，长期以来日本经济是由双重产业组成的，也就是由具有世界先进水平的制造业(以汽车、电子、化工等产业为主)与受限制保护的低效产业(特别是农业与服务业)组成的。前一类产业在国际竞争的压力下不断提高生产率，愈发增加了这些产业的出口能力；而以农业、金融业、建设业、流通业为中心的后一类产业却在政府的保护下，生产效率较低，由此产生的内外价格差距不仅使国内市场带有很大的封闭性，而且也容易造成国内有效需求不足的局面，遂成为日本经济发展的巨大障碍。

三、未来社会与政府职能

需要强调的是，政府在日本经济成功中的作用是至关重要的，但不是唯一的因素。如果说，以产业政策为主的宏观经济政策是日本经济起飞的一个引擎的话，那么，企业的主观能动性与不断提高的劳动生产率、劳动者社会角色的认同及其勤奋工作态度就是另外一个引擎，而且也附带了一些运气。即在冷战格局这个不好的大国际环境下，日本面对的是与美国结盟的一个较好的小国际环境。日本充分利用了这个好的小国际环境，从美国进口技术，然后向美国出口产品，在战略利益的驱动下，美国容忍了日本商品充斥美国市场，结果使日本经济得到迅速发展。从这个意义上讲，尽管目前尚未实现工业化的国家可以学习日本的某些经验，但简单地复制是不可能的。当然，与美国结盟也为日本带来了负作用，而且这些负作用的影响越来越大。也就是在战后的大部分时间里，美国包办了日本的对外活动，或者准确地讲，是决定了日本对外活动的方针，结果使日本成为经济上强大、政治上弱小的跛足巨人。不仅缺乏足够的国际意识，对人类社会进入新时代的严峻性认识不足，而且也缺乏自我变革的能力，在必要的改革方面迟迟不能前进。

从人类历史的发展过程看，每当一次大的科学技术革命均会引起人类社会的体制性变革，例如蒸发机革命引发了自由资本主义时代，电力革命导致垄断资本主义时代的出现，原子革命促使国家垄断资本主义成为二次大战后主要国家的统治形势，而以电脑与因特网为代表的通讯革命将人类社会带入国际垄断资本主义时代。也就是国家背景模糊的跨国公司将成为经济活动的主体，目前这些在世界各地设立生产及贩卖据点的跨国公司掌握了33%的世界生产性资源和75%的世界贸易额。如何、或者由谁控制它们正成为一个急需解决的问题，因为逃脱传统民族国家的控制变得如此容易，在计算机网络的帮助下，巨额资本在几十秒内就会转移到遥远的地方，或者从一种币种转换成另一种币种或有价证券，诸如此类等等。亚洲金融危机的爆发已经证明了国际间资本流动的迅速化及影响力。因此，对于全球经济一体化对人类社会的影响，无论如何跨大我们的想像力都不会过分，但至少有一点可以肯定，以民族国家为单位的传统政府的职能将受到较大限制。

另外一点可以肯定的是，将来的社会是以包括知识经济在内的服务业为主导的社会，因此具有国际竞争力的第三产业是十分重要的。在这一点上，日本显然存在先天性的不足，那些习惯于政府保护的金融、流通、不动产等服务性产业离开了日本本土似乎难以在国际性竞争中生存，例如80年代末日本金融资本大举进军美国市场最终惨遭失败的情景至今仍使人记忆犹新。此种状况十分清楚地表明了日本以前那种“护送船队”式的经济发展模式已经不能适应即将到来的无国境经济大竞争时代、即全球经济一体化时代，必须削弱中央政府的权限，增强地方政府及企业的主观能动性与竞争能力，才能使日本经济恢复景气并推动日本经济的进一步发展，为此进行行政改革是十分必要的。

实际上，在与美国里根政权和英国撒彻尔政权进行改革的同一时期，日本的中曾根康弘首相似乎也看到了在财政问题之外的改革的必要性，因而也在行政改革方面采取了一些措施，例如改编行政机构、减少国家公务员人数、处理国营企业等，并以战后日本政治家中少见的领导能力在这些方面取得了值得称赞的成果。但由于传统习惯势力以及错综复杂的利益影响，政府的权限不仅没有削弱，反而得到了加强。1987年度政府一般会计预算中的公共事业费比上一年度增加了19.7%，政府所拥有的限制也从1985年的10054项增加到1989年的 10278项。⑦

进入90年代以后，越来越多的日本政治家意识到行政改革的必要性，历届内阁也将其作为吸引人心的招牌，细川内阁成立了“行政改革推进本部”，羽田内阁决定了“行政改革推进方针”，村山内阁成立了“行政改革委员会”，并且为实施1995年生效的《地方分权法》而成立了推进地方分权委员会，1996年桥本龙太郎内阁成立后，更是将“行政改革”作为自己的使命，成立了“行政改革会议”，并将行政改革的内容具体归纳为改组中央行政机构、放宽政府限制、推进地方分权、整顿特殊法人、提高行政机构透明度、削减国家公务员数量等。

具体说来，就是通过中央行政机构的重新组合减少省厅的数目(从目前的一府22个省厅改组为一府12个省厅)，并增强首相官邸的功能，在削弱行政机构权限的同时，提高内阁对突发性危机事态的管理能力；放宽或取消政府拥有的一万多项“限制”中的2823项，开放国内市场，增加民间企业的活力和竞争力；废除中央政府的“机关委任事务”，将赋税财政权归还地方自治体，根据地方的需要发挥它们的主观能动性；通过合并或取消的方式减少行政机构下属的特殊法人组织，在减少政府财政负担的同时，大大降低政府的经济职能；制定《信息公开法》，使行政机构受到社会各界必要的监督，提高行政效率；在2000年之前的五年内减少三万余名国家公务员等。

另一方面，为配合并保障行政改革的成功，桥本内阁还实施了经济结构、金融体制、社会保障结构、财政结构、教育等领域的改革(与行政改革并称为六大改革)，并采取了相应的改革措施。例如经济结构的改革包括放宽在物资流通、信息通讯、就业与雇佣等领域的限制，降低法人税等；金融体制改革主要是允许银行业、保险业、证券业相互之间业务的渗透并放宽有关限制；社会保障改革是通过制定护理保险法以及对医疗保险法及养老金制度的改革减轻政府负担并使之更加合理化；财政结构改革是指通过削减政府开支，以期达到消灭财政赤字的目的；教育改革的内容包括改编各级学校的政府主管部门及特殊法人组织、削减教育部门的国家公务员数量等。

如果上述目均能实现的话，那么日本政府的职能将发生彻底的变化，即从一个主导经济发展者变成一个维护经济秩序者，日本的政治结构、经济结构甚至社会结构也随之发生彻底的变化。正因如此，也决定了日本行政改革的长期性、困难性和复杂性，因为现实的、历史的、文化的因素制约着行政改革的方向与速度。

首先，日本目前政处在战后最严重的经济萧条之中，因此，比起行政改革来，恢复经济景气成为主要目标。进入90年代以后，日本经济就一直处在低迷状态，1992～1994年连续三年“零增长”，虽然1995～1996年两年增长率有所回升，但依然是“体质虚弱”、“内需不足”，政府一方面对经济形势的估计过于乐观，另一方面也是急于进行行政和财政改革，因而采取了包括提高消费税、停止特别减税和减少公共投资的财政紧缩政策，结果1997年初经济形势再次恶化。尽管政府年底采取了包括减税、发行赤字国债等内容的一些刺激经济景气的措施，但仍然编制了一个紧缩型的政府年度预算方案。直到1998年 4月政府迫于形势，才推出了高达16万亿日元的“综合经济对策”，但市场反映冷淡，继1997年日本经济出现自1974年第一次石油危机以来的首次负增长以后，1998年的负增长趋势更加严重。桥本内阁再次在永久减税问题上左右摇摆，结果选民忍无可忍，在参议院议员选举中抛弃了自民党。在此严峻状况下成立的小渊内阁只好将改革问题放在一旁，全力以赴地处理经济问题，冻结财政结构改革法就是一例。因为财政问题不解决，政府主导经济发展的状况也不会发生变化。据专家估计，本世纪内日本经济走出“零增长”可能性很小，那么行政改革的步伐也将推迟。

其次，目前日本缺乏改革的动力。尽管日本最大的政党自民党在90年代初经历了下野的痛苦，但仍然带着旧的面貌重新执政，即使在1998年的参议院议员选举参败后也没有对其传统的执掌政权方式进行反思。因此，从现有的政治结构中出现强有力的改革势力是困难的。从历史上看，日本社会形态的三次过渡均是通过改革完成的，而且这些改革均是在外来压力下实现的。例如大化革新在很大程度上是因日本在朝鲜半岛的失利引起的，明治维新的动力来自“黑船来航”，战后改革是在占领军的指令下进行的。面临新的转变，难道还需要外来压力吗？

另外，正如传统文化因素在维持政府的权威性时所起到的作用那样，这些文化因素也会成为行政改革的制约力量。也就是说，日本人的“集团主义”、“权威主义”、“国家主义”等传统文化特征支持了日本经济的成功，但是习惯于“上司给予保护、下属付出忠诚”社会结构的日本国民能否适应需要个性与自由的未来时代，也须经历一个较长时期的转变过程。日本的服务业缺乏国际竞争能力既是被保护的结果，也是被保护的原因。姑且不论长期以来一直依赖中央政府的地方自治体能否独立地管理地方事务，一些既得利益的社会团体也极力反对废除对自己有利的限制，例如流通也团体反对废除保护中小店铺的《大店法》，电气通讯也团体要求政府限制进入该行也的企业数目等。因此，日本能否走出目前的困境并适应新时代的发展，尚需要观察。

①② 金滢基等编《日本的公务员制度与经济发展》，中国对外翻译出版公司1997年版第180、59页。

③都留重人《日本的资本主义》，复旦大学出版社1995年版，第117页。

④白川一郎《规制缓和的经济学》，宝石社1996年版，第5页。

⑤参见拙著《现代日本政治》，经济日报出版社1997年版，第96页。

⑥五十岚敬喜、小川周明《议会--- 超越官僚支配》，岩波书店1995年版，第42页。

⑦阿部齐等《概说现代日本政治》，东京大学出版社1992年版，第97页。

载《日本学刊》1998年第6期

(作者王新生为北京大学历史系教授)