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关于成立“国家地区开发署”的设想
  文章来源:中国现代化战略研究课题组 发布时间:2005-03-17 【字号: 小  中  大   

中国科学院中国现代化研究中心中国现代化战略研究课题组日前完成《中国现代化报告2004:地区现代化之路》。报告以世界18个国家171个地区现代化的历史事实为依据,借鉴发展理论和现代化理论的思想,构建了地区现代化理论,提出了未来50年中国地区现代化的战略蓝图,并建议成立“国家地区开发署”,来统筹、协调和指导我国的地区现代化,特别是指导和帮助我国比较落后地区的发展。

一、地区现代化有规律可循

《中国现代化报告2004》选择美国、欧盟国家、墨西哥和印度等18个国家,作为发达国家和发展中国家案例分析的样本。首先,采用定量分析方法,简要分析美国、英国、墨西哥和印度20世纪一百年经济、社会和知识领域现代化的主要事实。其次,采用定量分析和统计学方法,简要分析美国、欧盟国家、墨西哥和印度等18个国家170多个地区现代化的主要事实;定量分析美国8大地区、50个州和195个县的现代化。其三,系统归纳世界18个国家地区现代化的16个基本事实和9个重要启示。报告提出了地区现代化理论,发现地区现代化过程一般遵循四个基本原理:进程不同步原理、空间不均衡原理、结构稳定性原理和地位可变迁原理。

中国地区现代化同样遵循这四个基本原理。目前,中国地区现代化水平不平衡。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区现代化水平比较高。就分区而言,也是不平衡的。首先,中国北方片、南方片和西部片的现代化水平不平衡。大陆内地北方片现代化平均水平高于南方片,南方片高于西部片。其次,中国八大区域的现代化水平不平衡。在中国大陆内地八大区域中,华北沿海和华东沿海是现代化水平最高的地区,东北地区、华南沿海、黄河中游和长江中游地区是现代化水平比较高的地区,西北地区和西南地区是现代化水平比较低的地区。其三,中国三大地带的现代化水平不平衡。东部地区现代化水平高于中部地区,中部地区现代化水平高于西部地区。这与中国三大地带的平均海拔高度形成一个“剪刀差”。

如果说,发达国家的地区现代化是一种“自然演化”,那么,发展中国家的地区现代化就是一项系统工程,需要系统设计,精心组织与实施。中国是一个发展中大国。中国地区现代化也是一项系统工程。中国地区现代化,从路径角度考虑,应该选择新型综合现代化道路。通过走新型综合现代化道路,实施“运河战略”,推进新型工业化和城市化,加速信息化和知识化,才有可能迎头赶上世界先进水平,基本实现现代化。从布局和结构角度考虑,应该选择适度均衡发展道路。因为中国不具备选择均衡发展的条件,也不适合选择不均衡发展道路。中国是一个多民族国家。地区差距过大,一方面会产生政治风险,另一方面会制约国民经济的健康持续发展。而且,地区不均衡是客观存在的,如果国家选择不均衡发展道路,将不断扩大地区不均衡。中国具备选择适度均衡发展的需求和条件。国家现代化目标的实现,要求各个地区现代化达到一定水平。中国政府是一个强有力的政府,中国经济已经有一定实力,可以支持适度均衡发展。

二、成立“国家地区开发署”的时机和条件已经成熟

如果把地区定义为国家内部的不同区域,那么,地区现代化是国家现代化的组成部分。中国要实现现代化战略目标,需要同步推进国家和地区现代化。很显然,中国国家现代化和地区现代化都将是一项长期的艰巨任务。中国地区现代化的成败,将直接影响中国国家现代化目标能否实现。在国家层面,如果没有一个政府部门进行组织和协调,国家层面的地区现代化,将可能出现政出多头、重复交叉、效率低下、效果欠佳的局面。借鉴部分发达国家和发展中国家地区发展的经验,《中国现代化报告2004》建议,将分散在国务院和国务院部委机构中与地区开发有关的机构集中起来,在不增加机构和编制的前提下,通过机构改革和人员重组,组建国家地区开发署(Regional Development Agency ,RDA),统筹和指导全国的区域开发和地区现代化。

首先,成立RDA是现代化建设和全面小康社会建设的需要。我国现代化目标是2050年基本实现现代化,这就要求我国各个地区都达到一定现代化水平。但目前我国地区现代化水平非常不平衡。以长江流域地区现代化水平为例,上游地区还带有原始社会的痕迹,如摩梭族的“母系社会”等;中游广大地区是农村地区;下游南京一带已经城市连片,具有工业社会的性质;入海口的上海正在发展新经济,知识经济已见端倪。而且,我国地区不平衡仍然有扩大的趋势。如果在21世纪前20~50年,中国地区差距不能得到有效控制,将有可能引发一系列社会问题,将同时影响中国欠发达地区和发达地区的发展,影响全国的现代化进程。党的十六提出在2020年全面建设小康社会。目前,我国部分地区已经接近或达到小康水平,但部分地区的发展水平仍然很低,特别是贫困的山区和边远地区,距离小康生活水平仍有较大差距。如果这些地区不能达到小康水平,那么,全面建设小康社会的目标就会落空。

其次,成立RDA是实现“新发展观”的需要。在改革开放前,我国地区的差距就已经存在。随着改革开放政策的实施,不同地区获得了不同的机遇,地区差距迅速扩大。20世纪末,国家采取了“扶贫攻坚”和“西部大开发”等有力措施,一定程度上控制了地区差距扩大的势头。党的十六届三中全会提出“以人为本、全面协调可持续的发展观”和“五个统筹”,包括统筹区域发展、统筹城乡发展等。目前,我国的地区不平衡,不仅反映在全国地区不平衡上,也反映在省级地区内部的不平衡上。要实现“以人为本、五个统筹”的新发展观,地区扶贫工作需要实现从“扶贫增收”向“地区开发”的战略转型,就必须建立和完善相应的行政管理体系。

其三,我国地区开发的实践和理论研究都有一定基础。我国政府已经采取了一系列的促进地区发展的政策和措施,例如成立“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”、“东北老工业基地振兴计划”等,将来可能还有促进中部崛起和东部落后地区发展的计划。国家发展改革委员会、国家民政部、农业部等中央部委有一些司局,也在进行地区开发、地区灾后重建和农村地区开发等工作。我国学术界进行了大量的区域规划和发展战略研究,特别是中国科学院中国现代化研究中心完成的《中国现代化报告2004》,提出了地区现代化理论和我国地区现代化的战略建议。

其四,成立RDA可以借鉴国际经验。联合国为推动发展中国家的经济和社会发展,1965年成立了联合国开发计划署(UNDP)。一些规模比较大的发达国家,例如美国、加拿大、澳大利亚和英国等,先后成立了促进国内落后地区发展的中央政府管理机构。美国1965年成立了经济开发署(EDA),以促进美国国内经济贫困地区的经济增长和就业为职能。加拿大中央政府为促进地区发展,分别成立了三个机构:西部地区经济部、印第安事务和北部开发部、魁北克地区经济开发署。英国政府由副首相负责协调九个地区开发署。一些发展中国家,例如保加利亚、捷克、印度和肯尼亚等国家中央政府中,也有促进地区发展的政府部门,如保加利亚和捷克中央政府设立了“地区开发部”(MRD)。

三、“国家地区开发署”的基本职能和组建原则

关于“国家地区开发署”的职能,需要专门研究。我们建议,可以把她作为国务院直属机构,履行如下主要职能:

(1)统筹全国的地区发展,控制和减少地区差距;

(2)协调中央政府和地方政府关于地区发展的政策和努力;

(3)研制、实施和指导我国地区现代化的战略与政策;

(4)研究和推广地区现代化和开发的成功经验;

(5)向国内欠发达地区提供技术和发展帮助(包括扶贫工作等);

(6)向国内遭受重大灾害地区提供地区重建和开发的帮助和指导;

(7)管理中国地区现代化基金(或者称地区开发基金);

(8)受委托管理国务院现有的地区扶贫和开发项目(如扶贫办项目、西部大开发办项目、退耕还林种草项目、东北工业振兴项目等)等。

在组建“国家地区开发署”时,主要通过机构改革和人员重组,在不增加机构和编制的前提下,将目前分散的“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构,集中起来,组建国家地区开发署。并将有关部门的职能、编制和资金等,统一转入新成立的国家地区开发署。

组建“国家地区开发署”,没有增加机构数,而且减少了临时机构,减少了政府部门职能的交叉和重叠,符合现代行政管理的要求和我国深化改革的思路,符合“统筹地区发展”和“以人为本”的发展观。

2004年3月20日

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