今年各地两会已经基本开完，除个别地方外，可从媒体上看到绝大多数省市两会上的提案、议案和代表委员讨论的话题。笔者搜集到这类信息1148条，分析其中的话题分布，比较这几年来各地民意代表关注范围的演变，饶有兴味。

整体视野

从整体上看，各地民意代表的视野主要集中于民生、经济建设、“三农”、城市管理、环境资源、公共事务管理这六个大类。同时各地民意代表的视野中涉及广泛而不便于归类的领域，笔者将其统归为“其他”类。

有的话题会同时涉及几个领域，如“江西政协委员呼吁商业银行防范民办高校贷款风险”，既涉及教育，又涉及金融，还涉及民营经济。

从大类上看，各地民意代表的关注焦点分布如图一。

数据显示，民生问题居各地民意代表关注的首位。这显示了这些年倡导和谐社会，政策向底层群众倾斜的效果。

位居第二的是经济建设。对各地而言，经济建设是当家理财的基础，没有经济基础，财政、民生均无着落，民意代表关心经济建设是可以理解的。

位居第三的是“三农”问题，位居第四的是城市管理。本来，城市管理主要应是各城市两会关注的问题，在省这一级的两会上，更应关注的是占本地区多数国民的农村。

位居第五的是生态资源与环保。对这类话题的关注如此之多，既反映了问题之严重，也反映了民意代表之重视。然而与位居第二的经济建设相比，对生态资源环保的关注仅为其52.2%，这也反映了民意代表们心中的相对权重。

位居第六的是公共事务管理。论理，两会的核心职能就是公共事务管理，行政系统、司法系统、财税系统、公共财产与设施、重大公共事务决策，这些理应是两会关注的中心。各地民意代表对此关注如此之少，耐人寻味。

民生：教育为首

在各地民意代表关注度位居第一的民生问题中，教育、医疗、社会保障一直是社会公众关注的焦点。今年它们在民意代表们的视野中同样排在前列，而教育高居榜首(图二)。

从各省市看，最关注教育问题的顺次为：四川(21条)、河北(11条)、河南(10条)、安徽(9条)。四川、河北、河南、安徽都是农村人口大省，教育是改变国民命运的根本所在，关注教育，就是关注本地区大多数国民的未来。尤其值得赞许的是，对教育的关注是从精英教育向平民教育、从学历教育向职业能力教育转变。

四川对广大国民教育的关注尤其值得称道。在其21条关于教育的建言中，很大一部分集中于农村人口。如“政府要为‘留守儿童’的公平教育承担责任”、“高度重视农民读书问题 推动社会主义新农村建设”、“关于解决我省贫困地区义务教育问题的提案”、“关于实施农民工培训行动的建议”、“加强农民知识化建设，针对性培育专业人才，建设社会主义新农村”、“农民工培训输出存在的问题及对策”、“加快培养新型农民的对策”、“建议将公有教育资源全部用于义务教育的均衡发展”等。

一些提案、议案更从经费、队伍角度关注问题，如“四川教育经费投入应尽快达到4%”、“农村寄宿制学校建设资金应由央、省两级财政按一定比例分担”、“我省农村义务教育经费保障机制实施后的新矛盾与解决办法”、“对实施农村义务教育经费保障新机制有关问题的建议”、“关于实施四川省示范性高职院校建设计划的建议”、“加强我省农村教师队伍建设的建议”、“加强我省城乡教师流动制度建设的建议”等。

对医疗的关注，前四位分别是天津(12条)、吉林(11条)、四川(9条)、安徽(8条)。对社会保障的关注，前四位分别是天津(9条)、福建(6条)、四川(6条)、河北(4条)。在社会保障中有很大一部分(26条)涉及医疗保障。一般来说，人口众多而经济相对不发达的地区，对医疗和社会保障的关注更多，而经济发达地区，这类关注比较少。如北京、上海、广东、浙江、江苏，这类议题都很少甚至没有。天津作为老直辖市，在这两个方面都名列前茅，颇为出人意料。

对一个社会而言，就业是民生之本，我国就业问题之严重，有目共睹。而各地民意代表对就业的关注远低于对保障的关注。天津代表董皓然形象地将社会安全网描述为“兜底”，被“兜底”毕竟是被动、消极的保障，对13亿国民而言，就业才能获得发展的机会。对13亿国民负责，民意代表理应在就业问题上有更深入的调查与思考，提出有战略眼光的建言。

经济建设：为了谁？

在经济建设这个话题中，各地民意代表们最关心的是各种行业/品牌的建设，占到了整个话题的36.9%(图三)。

相比之下，对省内各地区的发展，其关注程度还不到对行业/品牌的一半。然而对于省一级的两会而言，通盘考虑全省各地的协调发展，无疑重于具体行业/品牌的发展。

对区域发展的思路，主要集中在中心城市的规划和建设上，冀望靠中心城市来带动整个区域的发展。在涉及这个话题的建言中，有54.5%是这个思路。我国正处于城市化高速发展的阶段，各地民意代表的思路高度集中于这个方面是可以理解的。然而，这个思路必然带来对能源、水资源的大量消耗，带来对房地产业的巨大需求，它对整个国家的资源平衡和宏观调控意味着什么？

集中于中心城市的区域发展思路，其结果往往是将全省的资源尽力集中在省会和次级行政中心所在地，造成区域间的差别扩大、社会关系紧张。过去20多年的经验已经证实了这一点，我们能不能跳出这个思路呢？

有趣的是，武汉、郑州这两个京广线上相邻的大城市均被建议发展为“区域金融中心”。

民革湖北省委建议：中部各省协调一致，成立中部发展银行。由于武汉在中部地区具有较为突出的经济地位及金融地位，建议将武汉定为中部发展银行的总部所在地。

民进河南省委的提案则建议：郑州区域性金融中心的发展定位是中国中西部地区的金融中心。为此要建立中西部地区重要的产权交易中心，组建中原发展银行和中原金融控股集团公司。

显然，两省民意代表的视野已经越出了省界，然而在我们这个行政区域割据盛行的国度，这样的设想具有可行性吗？不要说别的省，就这相邻两省，能就此问题达成共识吗？

与其琢磨那些大而不当的东西，何不深思一下制约本省经济活力的因素是什么？如何让本省大多数国民有可能靠自己的努力改善自己的处境？与其将视野放到省外，不如关注一下省内的贫困地区。毕竟，我们发展经济的根本目的不在于城市的豪华，而在于改变大多数国民的生存状态。

就在湖北、河南两省的省会争建“金融中心”的同时，浙江、四川、内蒙古、吉林、河南、河北、福建都有民意代表为农村和中小企业缺乏金融服务而呼吁。我国国民的多数是农村人口，我国非农就业岗位的绝大多数在中小企业。在商业取向化的金融改革中，我们的正规金融机构离他们越来越远，金融资产与金融服务越来越集中于国民中的极少数人口。

虽然多年来不断有人为农村和中小企业呼吁，但这种远离的趋势似乎尚未终止，连农业银行也不例外，2006年5月面世的《中国农业银行2005年年度报告》告诉我们：2005年，中国农业银行贷款的主要投向是：能源石化、交通运输、邮电通信等重点优势行业。其“积极营销和拓展”的对象是“系统性、集团性客户、跨国公司、事业法人客户以及重点优质项目”。其重点关注的客户有：中国电信集团公司、中国网络通信集团公司、华润集团等优质集团性客户，各大电力公司、电网公司，中国石油化工集团公司、中国联合通信集团公司、首钢总公司等优质集团性客户，以及福建、重庆、大连等省市政府。

在这样的背景下，金融业与多数国民的关系值得认真思考。问题的症结在于：我们搞经济建设的目的到底是为了谁？

“三农”：要“关照”还是要“话语权”？

“三农”问题多年来一直是全社会关注的热点。今年各地代表对“三农”问题的注意力分布可以看见(见图四)。民意代表们显然将农村建设放到了首位，在农村建设中教育、医疗、社会保障是重头，此外公共设施、信息、商贸、环境保护、社会风气等都被提到。相比之下农业被排到了后面。这种格局与中央提倡“新农村建设”不无关系。

民意代表们的建言几乎覆盖了可能的方方面面，诸如“农产品安全抽查”、“动物防疫体系”、“农业保险”、“竹产业”、“留守儿童”、“沼气工程”、“技能培训”、“村卫生室标准化建设”、“信息致富平台”、“农村集贸市场”、“乡村图书室”、“农村垃圾”、“厕所”、“农民工法定假日”……可谓无微不至。然而在这无微不至的背后，不难看出农村人口在政治上的被动状态，他们需要别人的关照。而局外人的关照未必能切中造成他们困境的症结。

民建四川省委“关于新农村建设中要明确农民合法权益的提案”指出：当前农村改革面临的深层次问题有农民的社会权益、农村集体土地权属、农民住房权利不明确。

20多年的改革后，社会的利益集团分化已经是不争的事实。农村人口是其中最弱势的群体，这弱势源于其一盘散沙的状态，由此导致了他们在政治上的被动地位。面对官权和资本的侵夺，他们缺乏有效的合法抵御能力。而这个群体占国民的绝大多数，他们的生存状态决定了我们国家的性质。

重庆市政协委员雷亨顺提交议案，建议政协设立农民界别。他指出：农民在我市乃至我国的人口数量中占多数，但他们掌握的话语权却不多。他建议市政协，增设农民界别，其委员可以从从事农业生产的农民、农民工、失地农民和村社农民干部四类具有代表性的对象中协商选拔，可以从农业和农民比重相对较大的县中每县产生1名。

内蒙古的庞虎建议：新农村新牧区建设中，最重要的一点是农牧民主体，确定新农村新牧区建设必须要按照村民同意、村委会决议、乡政府申报、旗县区政府审批原则进行。

吉林、河南、内蒙古都有民意代表提出要鼓励、扶持农村合作组织的建设。

这类建言触及到“三农”问题的症结所在。

城市管理：鸠占鹊巢？

本来，作为省一级的两会，城市内部的具体管理不应是重要话题，而事实上城市内部管理在省级两会上占到了相当重要的位置。对城市管理的注意力分布如图五。

在城市管理这类话题中充满了具体而琐碎的事项，诸如医院/菜市场的搬迁或改建、商贸设施的建设、某地应建过街天桥、某个单位的周边环境、门前三包制度之类。这些问题完全应该在该城市的两会上讨论解决，却大量出现在省级两会上。

有趣的是，市内交通成了最大的热点。请注意，在经济建设这个话题下，交通运输只有24条建言，而在城市管理这个话题下，市内交通却有69条建言。民意代表们对市内交通的关注大大超过对全省范围内交通运输的关注。

为什么城市内部管理成了省级两会上的热门话题？逻辑上大概有两种可能：

其一，城市管理水平低下，且民意代表在城市两会上的呼吁不起作用，只好拿到省级两会上，试图以更高一级的声音影响城市管理。

其二，省级民意代表大多居住在城市，对城市的熟悉超过对全省性问题的熟悉，尤其是超过对农村和边远贫困地区的熟悉。

实际上是什么情况，笔者无从调查，但在省级两会上，城市内部管理占到如此重要地位，反映了什么问题，值得深思。

资源环境：技术还是战略？

资源环境是各地民意代表关注的又一个焦点，其具体关注点的分布见图六。

统计显示，生态与环保是民意代表们最关心的话题。从具体的建言看，涉及的问题包括“人象冲突”、“农村生活污水”、“塑料污染”、“内河治污”、“主城肺叶”、“生态城区”、“尾气污染”、“融雪剂”、“环境成本核算”、“散装水泥”、“盐碱棉区”、“手机回收”、“空气污染”、“铅危害”、“中水回用”、“养殖业废弃物”、“清洁可再生能源”、“湿地保护”、“医疗废弃物”、“自然保护区”、“河道采沙”、“低频噪声”、“生态杀手”、“废旧电池”、“珊瑚礁”、“潲水油”、“垃圾分类”……几乎应有尽有。国人环保意识空前普及，直接反映到民意代表的言论之中。

然而，与经济建设这个话题相比，资源环境这个话题吸引的关注只有52.2%，民意代表们对资源环境问题的关注远不及对经济建设的关注。而且对资源环境问题的关注大多集中在一些具体而微的问题上。

国家气象局发布的《2006年中国气候公报》显示：2006年是我国1951年以来最暖的一年。与此对应，世界气象组织也把2006年命名为“全球有记录以来的第六个暖年”。

2007年2月2日，联合国发布了政府间气候变化专门委员会(IPCC)的一份报告，这份由130多个国家和地区的500多名专家历时3年形成的报告警告：目前大气中产生温室效应的气体比过去1万年中任何一段时期都高，其中二氧化碳的含量比过去65万年中任何时候都高，比工业革命前高35%。对于过去50年来的全球暖化现象，人类活动要负90%的责任。一般来说，气温只要上升两摄氏度就会对全球环境造成伤害，除了冰帽融化、生物灭绝，上升的海平面更会淹没许多岛国或者临海土地，让无数个家庭无家可归，而中国和澳大利亚将面临严重缺水的困境。

2004年我们的二氧化碳排放量为美国的79.6%，已经超过欧洲，成为仅次于美国的第二大二氧化碳排放源，而且呈加速增长之势。2006年8月3日国家环保总局表示，2005年，全国二氧化硫排放总量高达2549万吨，居世界第一。

生态环境、能源和水资源已经实实在在地制约着我们的社会，目前这种“与国际接轨”，追逐美国生活方式的社会经济发展模式已经无以为继。生态环境、能源和水资源必须放在整个民族道路选择的层面上思考。将资源环境问题从属于经济建设，停留在技术、项目层面上的思路值得反思。

公共事务：如何代表民意？

如何公正而有效地管理公共事务，应是两会最核心的议题，然而，在各大类中，它是被涉及最少的。在这个议题中，民意代表们的注意力分布见图七。

行政系统是民意代表们最为关注的对象。河北政协委员联名质疑政府部门“食言”，上海代表委员提议设立行政问责制，海南要求政府“别再给我们开空头支票”，重庆代表委员要求市机关的公用经费从“零增长”变成“负增长”；云南人大代表建议“政府举债要经人大批准”，四川政协委员提案“把庞大的公务接待费降下来”，四川民意代表要求加强对学校医院等事业单位负责人的行政监管，陕西要求政府有关部门退出药品销售领域，山东要求建立重大工程或重大事项的不可行性论证机制，江苏要求监管公务员中的高尔夫球运动会员，河南建议提倡视察“无陪同”，福建要求公务员禁兼职中介……由此，我们看到了民意代表们对行政系统的监督。

对行政系统的监督有两个核心机制，其一是制约“权”，其二是监管“钱”。

对“权”的制约，只有听证、问责、质询之类的制度实实在在地建立并运转起来，才谈得上走上正轨，而这正是各地两会需要着力的地方。

对钱的监督，核心是财政预决算制度。而各地民意代表在这方面的建言，多是针对具体事项，如这笔税费该不该收、那笔支出该不该有。只有江苏政协委员提出了“关于提高乡镇财政资金和公有资产管理水平的建议”。

如果我们的民意代表看不懂预决算报告，不能对其进行纵横向的比较分析，公共财政就失去了最重要的制衡机制。

1999年底，财政部启动了政府收支分类改革的研究工作；2004年底完成了《政府收支分类改革方案(征求意见稿)》；2005年3月,财政部、中国人民银行、国家税务总局联合印发了《关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知》；2005年12月27日，国务院正式批准《政府收支分类改革方案》，并决定从2007年1月1日起执行。

在新的政府收支分类体系下，可以用数字来说话，可以客观比较政府财政支出在各方向上是否有畸轻畸重的问题，可以比较各领域的钱是怎么用的，可以作深入的财务分析，还可以深入进行横向的国际比较。这样，社会可以在事实与数据的基础上，理性地分析、讨论财政政策，比较、评价各部门使用公共财政资源的绩效。

遗憾的是，与政府的积极推进相比较，这次地方两会的报道中，笔者只看到上海的一条报道，提到人大代表“抠”数字，分析预算草案，并对预算草案的制作方式提出建议。

除了公共财政，我们还有数额巨大的国有资产和公共设施，它们被管理得怎样、运行得如何，直接关系到公众利益。然而，在全国各地1149条建言中，涉及这个问题的只有5条，它们是：

天津詹兴志代表：建议建立完善公用设施保护体系；

上海张刚委员：体育场馆去“商”姓“体”；

内蒙古钱灵犀：努力解决国企改革“后遗症”；

江苏：严防执行终结权的滥用，确保国有资产、企业资产免受不当损失，切实维护债权人的合法权益；

河北省民革：提高国企负责人综合素质。

强势集团对国有资产和公共设施的侵占、掠夺之严重，尽人皆知。一些人为了保护自己的非法所得不遗余力。而我们的民意代表对国有资产和公共设施如此冷漠，令人惊讶。

对“权”、“钱”制衡的严重缺位，暴露出各地两会自身建设上的欠缺，加强两会建设，是题中应有之义。涉及这个话题的有15条建言。其中四川人大代表翟峰《关于制定〈四川省各级人大常委会实施监督法的办法〉的议案》和《关于制定〈四川省人民代表大会常务委员会会议旁听规则〉的议案》值得关注。前者试图将人大的监督机制法制化、常态化；而后者试图使人大常委会的工作对社会公众透明。没有这两个环节，人大就难以有效、负责地代表社会公众监督行政系统。其实，去年四川两会就将提案、议案的全部内容向全社会公开。至今很多地方的提案、议案还只能有选择地公开部分内容，有的甚至只能看到标题。如此遮遮掩掩，谈何向社会公众负责？湖南人大代表薛开伍建议，公开人大代表议案及信箱，这是一个好动向，愿各地两会都这样真正将自己置于社会公众的监督之下。

两会的另一项任务是重大公共事务决策。山东人大代表黄太岭提交了《关于建立重大工程或重大事项的不可行性论证机制的建议》，指出“一些经过可行性论证的工程或事项实施后并不如人所愿，甚者还存在或引起诸多严重问题”。并指出其中后果严重者如：医疗卫生制度改革、教育产业化、小浪底工程的泥砂淤积、号称“天下第一爆”的深圳市一次性爆破80余栋楼房、济南南部山区规划为建筑区，严重破坏了济南泉水的涵养能力等等。

为避免“论证意见单一，反对声音过弱，一些合理化建议不能或不易被采纳”，黄太岭建议：

1.建立重大工程或重大事项的不可行性论证机制，健全决策体系。应在重大工程或重大事项实施进行可行性论证的同时，由另外的组织和人员进行不可行性论证。重点就其实施的危害性、社会负面影响、公民的心理和经济承受能力、技术准备等内容进行研究与论证，从政治、经济及技术层面对重大工程或重大事项的实施提出质疑，完善其决策或实施方案，对负面效应重大且不能或不易消除的，应不予实施。不可行性论证具有特别否决权。

2.实施重大工程或重大事项的公示制度，广泛听取社会各界和群众的意见。对多数民众不同意的，应缓建(缓行)或不建(停止)。

3.重大工程或重大事项的决策应有参政党共同参与决策，以增强决策的合理性和科学性。参政党中集结了大批有识之士，发挥他们的聪明才智是我国经济社会建设的需要，同时亦是我党多党合作制度的体现。

4.不合理或不合法决策实施后，造成重大社会影响和重大损失的，应追究决策者的领导直至刑事责任。

山东省发改委对此作出了积极的回应：“我们将对重大工程或重大事项的不可行性论证机制进行深入的研究，并将您的建议积极向国家有关部门反映，推进相关制度的建立，并落实到实际工作中去。”

黄太岭代表的工作值得钦佩，山东省发改委的回应令人鼓舞。为使重大公共事务决策合理，无论可行性还是不可行性论证，都不应由作为利益相关方的部门来主持，合理的主持者应是立场相对独立的人大，并且整个论证过程应向社会公开。

春华秋实

回顾过去三年各地两会的进程，我们看到了明显的进步。最显著的就是各地民意代表日益贴近底层，关注国民的大多数。

2005年还有北京的“民意代表”要求建立人口准入制度；河南的“民意代表”建议提高高校收费标准；海南的“民意代表”建议开放博彩业。

2006年北京还有“民意代表”要求对外来人员征收基于身份的税种。

今年笔者至今尚未发现此类悖谬的主张。相反，攸关大多数国民的民生问题成了民意代表们关注的首要焦点。民意代表们的立场越来越接近大多数普通国民，而不是为强势集团张目，值得欣慰。

然而，从发展看，各地两会仍有需要改进的地方。

比较起来，四川两会对社会公众的开放性值得各地学习。作为民意代表机构，在社会公众面前遮遮掩掩、神神秘秘，无论如何是说不过去的。

民意代表本质上是代表公众利益的政治从业人员，除了基本立场必须站在大多数国民一边外，另一个重要的素质是业务能力。坦率地说，本次两会的建言，能让人眼前一亮，切中症结，具有启发性、可行性的不多。许多建言只是针对具体的事件、项目、案例。我们的一个省，其规模大于世界上许多的国家，在这一级的两会上，需要全局与战略眼光，需要经过深入调研的洞见。

“千里之行，始于足下”，“不怕慢，只怕站”，我们这样一个背着沉重历史负担的大国，最需要的是沉稳而坚毅的步伐。愿民意代表与13亿国民共同努力，今天的春华一定会结出累累秋实。