中国环境政策和法律的有效性和效率还不够高，其根源在于目前的体制缺陷和环境政策的实施问题。

在“十一五”开局之年的2006年，我国单位GDP能耗、化学需氧量和二氧化硫等主要污染物的排放均不降反升，2006年年初国务院提出的约束性目标未能实现。同时，2006年环境事故居高不下，国家环保总局应急中心共处置环境事件159起，是2005年的两倍。种种现实对中国环境执政能力建设提出拷问，日前，《科学时报》记者特别就此采访了今年两会的代表、委员及相关人士。

环境挑战任重道远

“在目前的管理水平、技术水平和投入水平下，实现减排目标十分困难。即使规定的两项减排指标全部达到了，我们的环境改善任务也还很艰巨。”全国人大代表、中国生态学会理事长王如松对《科学时报》记者表示。

在制定“十一五”规划目标的时候，光是要求主要污染物化学需氧量(COD)和二氧化硫两项指标的总量减少10%，王如松认为这其中对相关技术和管理措施的科学论证还不够充分。“十一五”期间，各省平均年经济增长率，差不多都在10%左右，而两项污染物排放总量减少10%，意味着万元产值排污量应减少39%。由于我国能源结构“十一五”期间主要还是靠煤，且近两年新增电厂数量又多，以重化工等制造业为主的产业结构在近几年也不会发生根本改变，如果没有很强的技术和管理措施跟上和环保投资的大幅度增长，实现减排目标将十分艰难。“按理说，国家的这种规划、计划应该有相应的战略环境影响评价，论证规划目标实现的可能性和实现的条件，实行之后对生态环境有什么样的效果。由于规划环评才刚刚开始在我国一些局部地区试点，未能跟上国家“十一五”规划的制定。当前亟须补课，制定切实可行的保障措施。”

“化学需氧量和二氧化硫减排目标相当艰巨，即使真的达到了，我们的整体环境改善程度也还不容乐观。”王如松说。如困扰大气环境的不只是酸雨和形成酸雨的二氧化硫，还有灰霾、可吸入颗粒物以及有毒有害气体如二恶英等。即使是酸雨，随着汽车的增加而急剧上升的氮氧化物危害也不容忽视，北京交通对大气污染的贡献，据说已经在50%以上。而化学需氧量仅是水体污染的一个指标，氮和磷的排放是造成水体富营养化的重要原因，如果仅把化学需氧量降下去了，氮和磷没有控制住，水体的富营养化还是得不到根本改善。

有待政府自身更大作为

国际经济合作与发展组织(OECD)日前发布的对中国环境政策法律等所做的环境绩效评估报告认为，中国环境政策和法律的有效性和效率还不够高，其根源在于目前的体制缺陷和环境政策的实施问题。实际上这也是广泛的共识。

“我们的环境管理体制也有待进一步改善。由于每个省市县的环保局人事都受同级党委和政府领导，政绩也由同级政府考核，必须与政府保持一致。同时由于一些地方领导往往重经济、轻环境，急功近利，急于求成，认为经济是硬道理，环境必须服从经济，以至一些环保局领导不得不违心服从。”谈到去年环境减排指标没完成的体制原因，王如松表示。

另外，我们的体制是条块分割，水、土、气、生，林、牧、副、渔，生产、消费、流通、还原等，各司各职，各管各地，谁来统筹各部门间的耦合关系？系统整合能力十分薄弱。因此，即使单项环境因子达标，生态系统功能和生态环境质量可能还是十分糟糕。

王如松代表认为，“环境问题涉及社会经济自然的方方面面，需要从生态哲学、生态科学、生态工程、生态美学的高度去规划、决策和管理，而我们一些地方和部门的环境保护工作目前还是以还原论为指导，头痛医头，脚痛医脚，缺乏生态系统的观点和生态工程的方法。”

国家环保总局首次采取“区域限批”处罚措施，通报的82家企业基本上都有政府背景，大多数还是政府的重点项目。国有企业和有政府背景的企业，成为环保违规的大户。可以说，一些地方政府与企业结成利益共同体，置国家的环保国策于不顾，是目前环境恶化、国家环境目标不能实现的重要原因。

全国政协委员，上海交通大学法学院副院长、环境资源法研究所所长王曦对《科学时报》记者表示，采取区域限批等手段，说明国家环保总局在环保执法上不断进步、不断探索，这一手段有一定震慑力；但光靠这个还不够，关键是政府所有部门都要重视环境问题，仅靠国家环保总局一家，独木难支，拿出再多措施也不够!

“要从制度上采取措施，还需要有更多手段。一个是中央政府除环保部门外其他部门都要重视，特别是与产业发展有关的部门。仅中央重视不够，还得地方政府重视。对地方政府官员的考核要真正把环境作为一个重要指标放进去，迫使地方领导从长远考虑问题，而不是任期内的GDP，组织人事部门要把考核制度完善起来。”王曦委员表示。

生态意识普及，仍是艰巨问题

2月11日，在中国科学院举办的《中国可持续发展总纲(国家卷)》新闻发布会上，中华环境保护基金会理事长、我国首任环保局局长曲格平表示，目前我国的环境保护形势依然十分严峻，生态环境脆弱，“局部改善、整体恶化”的态势仍未得到根本扭转，主要原因是各地领导人特别是有决策能力的领导人的环境意识较差。

山西省环保局此前公布的一项问卷调查显示，在接受调查的人群中，93.31%的群众认为，环境保护应该与经济建设同步发展，然而却有高达91.95%的市长(厅局长)认为加大环保力度会影响经济发展。对环境保护重要性的认识，干部不如群众清楚。

近年来，我国城乡居民的环境意识有了很大提高，但与高速发展的经济对环境的胁迫压力比、与发达国家群众的生态意识相比还有很大差距。

2006年，王如松遭遇一件尴尬的事情：作为奥运形象大使，他应邀到某大学给学生普及生态知识，讲到生态哲学思想时，他举例说，台风、洪水、沙尘暴等各种各样的灾难性天气，在给人们生产、生活与健康带来灾难和负面生态影响的同时，对自然生态系统也有一定的积极作用。如沙尘暴作为一种自然现象，自古以来在没有人类活动时就有，沙尘暴实际上也给海洋生物带去了很多营养物质如氮、磷和固氮的铁元素，北方的沙尘暴是碱性的，还能够中和二氧化硫，降低酸雨的危害。某报报道时只截取了他所说的沙尘暴的好处，网上一发表，几万条信息冲他而来，不乏谩骂之声，诸如“无知”、“别有用心”、“为政府涂脂抹粉”等，甚至有媒体将其纳入2006年“十大笑话”，使人哭笑不得。

“但这次风波却从另一方面反映了在全社会包括决策、管理、工程技术人员以及普通公众中加强生态知识普及和提高生态意识的必要性。”王如松表示。

促进公众参与，为政府执法助力

王曦委员在此次全国政协会议上的一项提案，就是在环保等诸多问题上，从法律上保障公众的参与和监督。“公众对政府更有力的监督，这实际也是对国家环保总局的帮助。从法律上要保证公众表述意见的渠道和程序，公众有话到哪儿说，应怎么对待，要制定一些细节的程序。这一点我国的法律是比较欠缺、薄弱的。”

包括环保领域出现的大量有法不依现象，王曦委员认为通过中央调控以及公众的监督，也可以有所抑制。

北京公众与环境研究中心主任马军认为，科学发展观不是提出人与自然的和谐就能解决问题，因为这些环境问题反映的是我们在发展与保护中面临的巨大矛盾，这个矛盾的解决需要全社会的共同参与，这方面，环保部门已经作了很多努力，一方面自上而下掀起环保风暴，以加强环保执法能力；另一方面，它也在推进自下而上的环境保护，就是有更多公众参与。

“要让大家都意识到，只有当地政府、开发商和少数专家作决定，是很难作出一个平衡的环境决策来的，需要那些受到影响的群体参与到里面来。”

“公众参与，第一步一定要有环境信息的公开。如果没有信息的公开，公众很难有效地参与，这应该是现在工作的重中之重。”马军表示。

“可以看出信息公开的力度在不断加强，这对我们民间组织开展环保工作非常有利。这方面的最新进展是，国务院常务会议已经审议并原则通过政府信息公开条例，国家环保总局正依据其原则制定环境信息公开的条例，这将是一部很重要的法规，大家都很期待。从环境信息的公开力度看，现在在奠定坚实的法律基础，这对公众的参与有很大帮助。”马军表示。

欲速则不达，王如松认为，解决环境问题的根本途径是通过源头和过程调控把环境保护融于经济建设中，大力推行循环经济和生态建设。“循环经济的3R原则(减量化、资源化、再循环)十分重要，但要推进3R原则，首先需要另外三个R——观念的更新、体制的革新和技术的创新，标本兼治，从宏观生态的角度来规划、建设和管理人类活动，进而推动全社会的减量化、资源化和再循环。”如何在生态学原理指导下，强化减排的体制、技术和文化生态建设措施，保障“十一五”规划中环境保护目标的全面完成，是2007年以及今后几年环境管理、研究和建设任务的重中之重。