在全国政协十届四次会议第二次全体大会上，全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任鲁志强指出，中央将循环经济定位为“建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径”，这使我国循环经济起步于一个高起点。但从实际调研情况看，实施循环经济面临一系列严峻挑战，需要加强制度规划、政府和市场引导以及相关的深入研究，实际上，“这意味着循环经济在相当长时期都是政策性经济”。

鲁志强说，循环经济目前面临的困难主要表现在两个方面。首先，社会对循环经济的认识还不够到位，这突出表现为政府“热”、企业“冷”。循环经济已经成为政府常用的关键词之一，频繁出现在各种报告、规划和媒体报道中，但相对而言，企业对发展循环经济的积极性并不高，还处在被动观望状态，不少企业甚至认为循环经济就是环保的别称，或者是提高资源利用率的新说法。其次，循环经济缺乏健康发展的条件和环境。目前，基层面临资金投入不足、技术支撑缺乏、法律政策不适应等实际问题，结果，循环经济“循环”了就“经济”不了、“经济”了就“循环”不起来。

为此，首先要尽快研究制定具体的、可操作的规划。鲁志强说，中央在《国务院关于加快循环经济发展的若干意见》中，已经对发展循环经济的主要问题作了原则规定和要求，但要全面落实，还需要尽快研究制定具体的、可操作的规划，以统一认识、协调步伐，防止循环经济流于形式和口号，或者沦为争项目的新由头。在制定规划时，应以科学发展观、建立可持续生产方式和消费方式为指导，突出转变增长方式和结构调整，突出改革体制障碍，突出解决机制矛盾，完善政策和保障措施，制定重要资源的循环利用目标、实施途径和指标体系。

其次，要充分发挥政府和市场的作用。鲁志强说，从传统的增长方式转向循环经济，不仅是发展战略转折的宏观问题，也是涉及各级政府、企业、消费者和社会组织利益调整和行为方式转变的微观问题。循环经济不是否认各相关主体的利益诉求，而是争取更高层次的协调和共赢。循环经济与企业的长远目标是吻合的，但不一定符合企业的近期、个体目标，因此，循环经济对政府、企业和消费者都提出了新的要求。必须进一步强化政府资源节约、环境保护等公共管理职能，改进各级政府评价机制和指标，规范市场环境；改善废旧物资回收体系，加快制定新的行业设计、产品、环境、再生资源产品及市场准入标准、标志；要加强协调引导，建立政府、行业协会、企业新的合作关系，形成循环经济发展的长效机制。其中，要使企业自觉“循环起来”，就必须通过制度创新构建新的赢利模式，使企业循环生产有利可图。

最后，要加强促进循环经济的探讨研究。鲁志强说，实施符合中国国情的循环经济是一个全新的前沿课题，特别是建立城市或更大地区的大循环经济体系，要横跨多个产业系统，处理复杂的物流和利益关系，没有深入的调研，不可能形成技术可行、经济合理的模式。