梁季阳委员是在全国政协十一届五次会议第二次全体会议上作大会发言时提出上述建议的。

他表示，确保18亿亩耕地的红线仍然面临巨大的压力，因征地引发的群体事件时有发生，土地始终是影响经济发展和社会安定的重要问题。

根据“十二五”发展目标，预计全国新增建设用地需求在4000万亩至4500万亩，超出规划安排1000万亩以上。

梁季阳委员表示，土地利用的思路必须改变，城镇、工业用地上山是唯一的出路。中国是一个耕地资源十分紧缺的国家，但并不是土地资源紧缺的国家。除了18亿亩耕地外，中国还有45．6亿亩林地，59亿亩草地。当前土地开发的目标应该是耕地外围大约14亿亩的低丘缓坡土地。

他说，土地最基本的功能是生产性种植功能和空间承载功能，即承受工厂、住宅等建筑物。平地农田可具备上述两项功能，而缓坡山地因土壤瘠薄，缺乏生产性功能，但是完全具备空间承载功能。因此，符合逻辑的选择就是城镇、工厂上山。

梁季阳委员提出以下建议：

第一，适时修改《土地管理法》和《森林法》，为山丘缓坡地开发提供法律支持。此前，适当出台相关条例，协调不同规划的衔接，做好城镇建设规划、土地利用总体规划和林地利用规划之间的融合。为鼓励建设用地上山，适度降低建筑密度、容积率的要求，试行征地与转用供地分离。

第二，对于平地农田与山丘缓坡的开发采取差别化的政策。应该严格限制占用平地农田，个别情况下，确需占用者应加大其占地成本。鼓励开发利用山丘缓坡土地，简化用地审批程序，降低用地成本。在低丘缓坡土地开发中，首选的是未利用地、荒坡地、低效荒疏林地等，尽可能不占用有森林蓄积量的林地。

第三，需要建立山丘缓坡土地开发利用的严格的评估机制，保证山地开发过程中水土流失和地质灾害得到控制，森林植被的覆盖率不得降低，确保良好的生态环境得以重建。

梁季阳委员表示，彻底改变土地开发思维，向山地拓展生产生活空间，才能够真正保护18亿亩耕地，既能使粮食安全得到保障，又能使经济继续快速发展。